01
法律规定
我国早期制定的《行政讼诉法》和《行政复议法》均未将行政协议争议列入受理的范围。2014年《行政诉讼法》修订扩充了行政诉讼的受案范围，将行政机关的合同行为产生的争议以“协议”之名列入行政诉讼审理的范畴。但《行政复议法》并未同步进行修订，目前《行政复议法》和《行政复议法实施条例》均未明确行政协议争议是否属于行政复议的受理范围。
02
最高院判例观点汇总
案件信息
裁判要旨
陈志明、芮小全等1523名江苏省常州市武进区嘉泽镇村民再审审查与审判监督行政裁定书[（2019）最高法行申3239号]
原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）明确，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。根据该复函的精神，行政协议一般不再纳入行政复议受理范围。
殷之奕、上海市浦东新区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[（2019）最高法行申2243号]
原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。参照该规定，浦东新区政府告知殷之奕《安置协议》不属于行政复议范围，并不违反法律规定。
汪岳中、浙江省温州市鹿城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[（2019）最高法行申8617号]
因其并非行政协议的相对人，且该协议系合作社与街道办事处协商一致所签，具有双方合意性，依法不属于行政复议的受理范围。鹿城区政府收到其复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，并向其送达，程序合法。
笔者分析了最高院2019年对行政协议争议是否属于行政复议受案范围所作出的裁判文书。相关案件中有近八成参照适用了原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》“政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围”的规定，部分裁判将具有合意性作为不属于行政复议受理范围的理由。可以确定所涉均是行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议产生的争议。对此类行政协议，最高院的倾向性意见是一般不属于行政复议的受案范围。
03
笔者观点
参照《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议争议可分为两类：第一类是行政机关行使行政优益权，单方变更、解除行政协议产生的争议；第二类是纯粹的与一般民事合同无异的履约行为，即行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议产生的争议。
笔者认为，行政协议争议是否可以提起行政复议不能一概而论，应当根据行政协议争议的类型具体分析。对第一类行政协议争议，可以提起行政复议申请；对第二类行政协议争议，不得提起行政复议申请。
一、第一类行政协议纠纷符合《行政复议法》第二条和第六条的规定，属于行政复议的受案范围。
《行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”另虽然《行政复议法》没有明确行政协议争议属于行政复议的受案范围，但第六条关于行政复议范围的兜底条款明确对“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的“均可以提起行政复议申请。由此可以确认提起行政复议的纠纷应满足两个条件：1、是行政机关作出的具体行政行为；2、行政相对人认为侵犯了其合法权益。第一类行政协议争议显然符合以上两个特征，属于行政复议的受案范围。
二、法无授权则行政复议不得对民事行为进行审查，第二类行政协议纠纷不属于行政复议的受案范围。
行政复议和行政诉讼的审查对象是行政机关具体行政行为的合法性和合理性。换言之，除非法律另有规定，一般而言，民事行为的审查均不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。2014年《行政诉讼法》将行政协议纠纷列入行政诉讼的受案范围，而《行政复议法》并未同步修订。所以行政协议争议属于行政诉讼的受案范围，但行政协议争议并不当然属于行政复议的受案范围。
如前所述，第二类行政协议争议实质上属于平等主体之间的民事纠纷而不涉及行政行为，人民法院审理此类案件也多参照适用民事法律规范。对于这类案件，当然不属于行政复议的受案范围。
04
结 语
最高院认定不属于行政复议受案范围的均是第二类行政协议纠纷，与笔者的观点并不矛盾。然而，对于第一类行政协议纠纷是否属于行政复议受案范围的问题并未给出明确的答案。终结本文争论还需参照行政诉讼的处理模式，以立法方式一劳永逸地解决。
今年《行政复议法》面临大修，笔者最期待的亮点是“扩大行政复议受案范围”和“明确行政复议程序事项”。最高院近日发文推进民事诉讼程序繁简分流改革试点，为更好地发挥调解机制的作用、减轻法院负担，着重提到了司法确认程序。这对于分流行政诉讼案件、提升行政复议的作用同样是一个积极的信号！或许新的《行政复议法》会大幅推进行政复议程序的司法化，让行政复议制度在更大范围内发挥更大的作用。让我们拭目以待！
