作者：蘭臺律師事務所 劉祁遙、侯雪峰 指導律師：何歡
前言
近年來，各政府部門為切實改善營商環境做出了大刀闊斧的“放管服”改革，司法部門也不例外。各省市法院陸續出臺了一系列優化穩定公平透明、可預期的營商環境的司法保障意見，並提供相應的司法保障服務。一些地區民商事案件數量多、標的額大，訴訟案件標的額累計甚至超過區域財政總收入。部分民商事案件因關聯企業多、互保法律關係錯綜複雜導致案件處理難度高、程序進展慢，且案件中的債務人多為自然人，有的案件無法繼續推進執行，最終導致案件所涉大額債務發展成為影響社會經濟穩定的債務風波。為優化營商環境，完善市場主體退出機制，消除民商事案件中的執行障礙，“個人債務集中清理機制”應運而生。
2020年3月10日，蘇州市吳江區人民法院裁定受理自然人周某的債務清理申請，此案系該省第一例個人債務集中清理案件。無獨有偶，早在2019年10月9日，浙江省平陽縣法院就曾通報過蔡某“個人債務集中清理”一案。該案中蔡某得以1.5%的比例償還214萬元的個人債務，償債金額僅3.2萬元。但蔡某需在18個月內清償3.2萬元的同時，法院還要求其在5年內家庭年收入超過12萬元時，超過部分的50%用於清償全體債權人未受清償的債務。雖然目前我國部分法院實行的“個人債務集中清理”制度與國際範圍內通行的“個人破產”制度名稱有所不同，但“個人債務集中清理”正是根據“個人破產”的理念所確定的執行程序退出機制。
一、 個人債務集中清理機制的推行過程
個人債務集中清理機制是圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”這一基本目標建立的。判決能夠得到執行，是保證司法公平正義的重要一環。2016年3月13日，最高人民法院院長周強在十二屆全國人大四次會議上報告最高人民法院工作時明確提出“用兩到三年時間基本解決執行難問題”。解決執行難的一個重要的措施就是對無可供執行財產的被執行人建立執行退出機制，如“建立自然人或非法人的破產製度以及強制破產程序、簡易破產程序來消化無財產可供執行的案件”。
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2018年10月24日
最高人民法院院長周強向十三屆全國人大常委會第六次會議報告基本解決執行難工作時，建議完善執行立法，推動建立個人破產製度，暢通“執行不能”案件依法退出路徑。
2019年2月27日
最高人民法院公佈了《關於深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，明確提出：為切實解決執行難問題，必須進一步完善執行轉破產機制，推進“執轉破”案件的快速審理，促進執行積案化解。
2019年7月16日
發改委等13部委聯合發佈《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱方案），明確要建立健全破產退出渠道，擴大破產製度的覆蓋面，為包括自然人在內的市場主體建立破產製度。《方案》還進一步提出了分步推進建立自然人破產製度的措施，即個人破產製度應首先重點解決企業破產產生的自然人連帶擔保債務問題，再逐步過渡到符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產製度。
中央積極推進個人破產製度落地的同時，浙江、江蘇等省份部分地區的法院陸續出臺了個人債務集中清理的相關規定，並據此開展了案件的審理工作。2019年5月8日，台州市中級人民法院出臺了首個專門針對個人債務清理的規定——《執行程序轉個人債務清理程序審理規程（暫行）》。截至2019年11月，台州市中院已經對14起案件適用了個人債務清理，其中5起經過適用個人債務清理程序實現被執行人退出強制執行；8起經調查發現債務人存在轉移隱匿財產等不誠信行為，恢復強制執行；1起因債務人下落不明而終結個人債務清理程序。2019年9月5日，溫州市中級人民法院公佈了《關於個人債務集中清理的實施意見（試行）》。2019年10月，吳江法院被江蘇省高院確定為“開展與個人破產製度功能相關的試點工作”的試點法院。同月，吳江區法院出臺《關於個人債務清理的若干規定》。2020年3月15日，山東省高青縣人民法院發佈《關於企業破產中對有關個人債務一併集中清理的意見（試行）》。
二、 個人破產製度建立的前提
建立個人破產製度已經成為我國經濟保持健康、穩定發展的必然要求，是有效避免、解決債務危機爆發的制度需求，具有激勵“大眾創業、萬眾創新”的積極導向作用。但個人破產製度一旦被泛化，則可能引發全社會的信任危機，成為“老賴”的避債工具。所以，誠實信用原則是個人破產製度中應遵循的重要原則。個人破產製度的建立也離不開成熟的市場機制、良好的營商環境、健全的法人制度以及一定的社會保障機制。徵信制度和財產登記制度則是個人破產製度建立和實施的前提。
（1） 徵信系統的建立和完善
2005年5月8日，中國人民銀行頒佈《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》，組織商業銀行建立個人信用信息基礎數據庫，並負責設立徵信服務中心。個人信用數據庫可以採集、整理和保存個人信用信息，併為商業銀行和個人提供信用報告查詢服務。據悉，目前我國的徵信系統累計收錄了9.9億自然人的徵信信息，已經形成了世界上收錄人數最多、數據規模最大且覆蓋範圍最廣的徵信系統。在世界銀行《營商環境報告》中，中國的“信用信息指數”由2007年的3分到連續三年達到滿分8分，領先於部分發達國家。法院系統為解決“執行難”，已經建立了查詢債務人財產的機制，並且建立了對失信被執行人進行限制高消費、失信懲戒的制度，已經基本實現讓失信被執行人“一處失信、處處受限”。
（2） 財產登記制度的完善
在個人破產製度實施過程中，需要對債務人財產進行查詢，以確定破產財產的範圍，從而對債權人進行一定比例的償還。無法獲知債務人的財產，債務人就可能惡意逃避債務，個人破產製度就失去了實施的基礎。我國當前的個人財產登記制度相對較為完善，不動產權利的設立和變動都要進行登記，個人名下的車輛、股票等也有專門的登記機構進行管理，且個人名下的存款也可以進行查詢。這樣的制度保障下既可以方便查明債務人的全部財產，使債權人獲得最大限度的清償，也可以關注到債務人財產變化情況，查明其在申請破產之前是否有惡意轉移財產逃避債務的行為。
三、 個人破產製度的優勢
（1） 債務人
破產製度使陷入財務困難的債務人能夠“重新開始”。債務人因不能償還到期債務被起訴後，可能會被申請強制執行。此前，對於無財產可供執行的債務人，會“終結本次執行程序”，待其有可供執行的財產後，債權人可以再次申請強制執行。但在個人破產製度下，債務人可以通過申請個人破產，進行償債安排，滿足一定的條件下可以部分免除債務。且個人破產一般配合一些其他措施，如對債務人在一定時間內的信用進行限制，禁止債務人進行高消費等，一定程度上也可以避免債務人揮霍，有利於其開始新的生活。
（2） 債權人
個人破產製度對於債務人的好處顯而易見，對債權人而言，個人破產製度可以幫助債權人查清債務人可供償債的資產，防止債務人隨意處分其財產或為個別債權人進行清償，阻止部分債權人申請強制執行，保證債權人能公平地獲得清償。此外，個人破產製度中，管理人可以通過繼續履行雙務合同、行使撤銷權或行使債務人的債權，使債務人的財產有所增加，從而增加債務人的償債資金。在不適用個人破產時，債權人有可能就其債權獲得全額清償，但在債務人無可供執行的財產的情況下，這一可能性非常的小，且需要債權人一次次申請執行，對債權人而言成本極高。而在破產製度下，程序進程相對公開透明，債權人可以一次性解決債權債務糾紛。正因為這樣，破產的債務人會獲得債權人的諒解，相關償債安排也能獲得債權人會議通過，破產程序才能順利進行。
（3） 解決“執行難”
我國個人債務集中清理機制是在借鑑個人破產的原則和精神的基礎上，為解決“執行難”問題而創設的。溫州市中級人民法院印發的《關於個人債務集中清理的實施意見（試行）》規定，個人債務集中清理機制是一種特別的執行程序，系強制執行程序中，被執行人無可供執行的財產時，由被執行人向法院提出申請啟動的程序。通過適用債務集中清理程序，由法院確定管理人對債務人財產進行梳理，並制定個人債務集中清理方案。個人債務集中清理方案履行完畢，個人債務集中清理程序終結，執行案件可以和解長期履行為由終結執行。債權人即使未獲得全部清除，也不能再以同一生效判決再次申請執行，從而解決了部分執行不能的問題。
值得注意的是，個人破產不僅能用來解決執行難問題。在個人破產製度成熟的國家，個人破產其實並非隸屬於執行程序的特別程序。我國山東省高青縣人民法院《關於企業破產中對有關個人債務一併集中清理的意見（試行）》即規定了個人破產製度適用的另一種模式。在企業已經進入破產程序的前提下，與企業關聯的自然人，如企業的法定代表人、實際控制人或因法人人格否認而對企業債務承擔連帶責任的自然人，在企業破產立案受理後，破產程序終結前可以申請對個人債務進行集中清理。
（4） 優化營商環境
企業破產製度能夠處理“殭屍企業”，為其提供法定的退出市場的渠道，而個人破產製度同樣為經營失敗的自然人提供了退出市場的機制，但在退出的過程中，債務人必須誠信，不得有轉移、隱藏財產等行為，從而使債權人能最大限度獲得清償，維護市場環境的穩定。基於個人破產製度對債務人的保護，也能激發更多創業者的創業激情，減少其創業失敗的風險，給與其“東山再起”的機會，發揮資本最大的作用。
四、 我國個人破產製度建立需要注意的問題
誠如前所述，當前在各試點法院開展的個人債務集中清理程序，與完整的個人破產製度相比，不論在適用範圍還是程序的完整性上都存在一定的不足。從其他國家的立法經驗來看，我國進行個人破產立法，還需要注意以下問題。
（1） 個人破產並不等於債務免除
德國破產法就個人破產分別規定了破產程序和個人債務免除程序，債務人申請個人破產，想要免除個人債務的，還必須另行就個人債務免除作出申請。而且債務免除的條件相當嚴格，債務人必須經過一個長達六年的考察期，並且在考察期內將其收入的一定比例用於還債，考察期內無不誠信行為，考察期滿後方能免除債務。免責程序並非破產程序啟動的必然結果，如債務人僅申請破產，或債權人申請債務人破產後，債務人未進一步提交相關材料申請債務免除，其剩餘債務並不免除。
美國破產法也對債務免除和不免除進行了分別規定。《美國法典》（U.S． Code）的第11部（Title 11）的第7、11、13章對個人破產和企業破產進行了規定。其中，第7章是破產清算，破產清算後債務人的債務將被全部免除，這章可以適用於個人，也可以適用於企業。但為了防止債務免除的濫用，美國在2005年頒佈了《防止濫用破產和消費者保護法》，制定了“平均收入檢驗”法，只有收入低於當地州平均收入的個人債務人，或者收入高於平均收入，但無法確保在未來的每月均能獲得一定的額外收入，並用這些額外收入償還債務的個人債務人，才能選擇第7章進行破產清算，免除其個人債務，否則只能適用第11章或第13章進行個人破產重整。第13章的名稱是“有固定收入個人的債務調整”，有固定的收且有擔保債權額小於750000美元，無擔保債權額小於250000美元的個人，只能通過債務調整進行償債規劃，不能免除債務。
即使在債務免除程序中，也並非所有債務均可免除。溫州中院《關於個人債務集中清理的實施意見（試行）》第30條規定，債務清理申請人因故意侵權行為產生的人身損害賠償之債及債務清理申請人因履行法定撫養、扶養、贍養義務的費用，不因個人債務集中清理程序適用而免除。美國破產法中規定不能免除的債務的範圍更加廣泛，債務人基於錯誤陳述、欺詐而獲得財產的返還義務及一些稅款、罰金等，即使債務人申請進行清算，也不能免除。
（2） 誠實信用原則是個人破產的基本原則
個人破產製度的運行以債務人的誠信為前提，債務人確實不能履行債務才能申請破產，在提交破產申請書的同時，債務人還應提交其個人及家庭的財產報告，這一過程中債務人不得對其實際財產狀況進行隱瞞，且需出席債權人會議接受債權人質詢等，充分說明其破產的原因，這些都是為保證債務人遵守誠實信用的基本原則。德國法上還為債務免除設立了6年的考察期，在這6年內債務人都需如實報告其財產狀況。此外，還應當對不誠信的破產行為制定一定的懲罰措施。除對債務人採取限制高消費、徵信限制以外，還可以根據刑法，追究債務人的刑事責任。
五、結語
經過多年的嘗試和推進，浙江、江蘇等地法院已經參照執行和解和參與分配製度，並參照個人破產的基本精神，開始執行個人債務集中清理程序。實則，我國已經建立了較為完善的個人徵信體系和財產登記制度，為個人破產製度的落地提供了一定的基礎。雖然目前的個人債務集中清理程序僅為執行的特別程序，但可為日後個人破產製度的構建提供寶貴的司法實踐經驗，更為現今完善市場退出機制、優化營商環境，促進市場經濟良性發展提供了法制保障。
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