重慶市綠色志願者聯合會訴恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司水汙染責任民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2019年12月26日發佈）
關鍵詞 民事/環境民事公益訴訟/停止侵害/恢復生產/附條件/環境影響評價
裁判要點
環境民事公益訴訟中，人民法院判令汙染者停止侵害的，可以責令其重新進行環境影響評價，在環境影響評價文件經審查批准及配套建設的環境保護設施經驗收合格之前，汙染者不得恢復生產。
相關法條
1.《中華人民共和國環境影響評價法》第24條第1款
2.《中華人民共和國水汙染防治法》第17條第3款
基本案情
原告重慶市綠色志願者聯合會（以下簡稱重慶綠聯會）對被告恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司（以下簡稱建始磺廠坪礦業公司）提起環境民事公益訴訟，訴請判令被告停止侵害，承擔生態環境修復責任。重慶市人民檢察院第二分院支持起訴。
法院經審理查明，千丈巖水庫位於重慶市巫山縣、奉節縣和湖北省建始縣交界地帶。水庫設計庫容405萬立方米，2008年開始建設，2013年12月6日被重慶市人民政府確認為集中式飲用水源保護區，供應周邊5萬餘人的生活飲用和生產用水。湖北省建始縣毗鄰重慶市巫山縣，被告建始磺廠坪礦業公司選礦廠位於建始縣業州鎮郭家淌國有高巖子林場，距離巫山縣千丈巖水庫直線距離約2.6公里，該地區屬喀斯特地貌的山區，地下裂縫縱橫，暗河較多。建始磺廠坪礦業公司硫鐵礦選礦項目於2009年編制可行性研究報告，2010年4月23日取得恩施土家族苗族自治州發展和改革委員會批覆。2010年7月開展環境影響評價工作，2011年5月16日取得恩施土家族苗族自治州環境保護局環境影響評價批覆。2012年開工建設，2014年6月基本完成，但水汙染防治設施等未建成。建始磺廠坪礦業公司選礦廠硫鐵礦生產中因有廢水和尾礦排放，屬於排放汙染物的建設項目。其項目建設可行性報告中明確指出尾礦庫庫區為自然成庫的岩溶窪地，庫區岩溶表現為岩溶裂隙和溶洞。同時，尾礦庫工程安全預評價報告載明：“建議評價報告做下列修改和補充：1.對庫區滲漏分單元進行評價，提出對策措施；2.對尾礦庫運行後可能存在的排洪排水問題進行補充評價”。但建始磺廠坪礦業公司實際並未履行修改和補充措施。
2014年8月10日，建始磺廠坪礦業公司選礦廠使用硫鐵礦原礦約500噸、乙基鈉黃藥、2號油進行違法生產，產生的廢水、尾礦未經處理就排入臨近有溶洞漏斗發育的自然窪地。2014年8月12日，巫山縣紅椿鄉村民反映千丈巖水庫飲用水源取水口水質出現異常，巫山縣啟動重大突發環境事件應急預案。應急監測結果表明，被汙染水體無重金屬毒性，但具有有機物毒性，COD（化學需氧量）、Fe（鐵）分別超標0.25倍、30.3倍，懸浮物高達260mg/L。重慶市相關部門將汙染水體封存在水庫內，對受汙染水體實施藥物淨化等應急措施。
千丈巖水庫水汙染事件發生後，環境保護部明確該起事件已構成重大突發環境事件。環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑑定評估研究中心作出《重慶市巫山縣紅椿鄉千丈巖水庫突發環境事件環境損害評估報告》。該報告對本次環境汙染的汙染物質、突發環境事件造成的直接經濟損失、本次汙染對水庫生態環境影響的評價等進行評估。並判斷該次事件對水庫的水生生態環境沒有造成長期的不良影響，無需後續的生態環境修復，無需進行進一步的中長期損害評估。湖北省環保廳於2014年9月4日作出行政處罰決定，認定磺廠坪礦業公司硫鐵礦選礦項目水汙染防治設施未建成，擅自投入生產，非法將生產產生的廢水和尾礦排放、傾倒至廠房下方的窪地內，造成廢水和廢渣經窪地底部裂隙滲漏，導致千丈巖水庫水體汙染。責令停止生產直至驗收合格，限期採取治理措施消除汙染，並處罰款1000000元。行政處罰決定作出後，建始磺廠坪礦業公司僅繳納了罰款1000000元，但並未採取有效消除汙染的治理措施。
2015年4月26日，法院依原告申請，委託北京師範大學對千丈巖環境汙染事件的生態修復及其費用予以鑑定，北京師範大學鑑定認為：1、建始磺廠坪礦業公司系此次千丈巖水庫生態環境損害的唯一汙染源，責任主體清楚，環境損害因果關係清晰。2、對《重慶市巫山縣紅椿鄉千丈巖水庫突發環境事件環境損害評估報告》評價的對水庫生態環境沒有造成長期的不良影響，無需後續生態環境修復，無需進行中長期損害評估的結論予以認可。3、本次汙染土壤的生態環境損害評估認定：經過9個月後，事發區域土壤中的乙基鈉黃藥已得到降解，不會對當地生態環境再次帶來損害，但窪地土壤中的Fe汙染物未發生自然降解，超出當地生態基線，短期內不能自然恢復，將對千丈巖水庫及周邊生態環境帶來潛在汙染風險，需採取人工干預方式進行生態修復。根據《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》〔環辦（2014）118號〕，採用虛擬治理成本法計算窪地土壤生態修復費用約需991000元。4、建議後續進一步制定詳細的生態修復方案，開展事故區域生態環境損害的修復，並做好後期監管工作，確保千丈巖水庫的飲水安全和周邊生態環境安全。在案件審理過程中，重慶綠聯會申請通知鑑定人出庭，就生態修復接受質詢並提出意見。鑑定人王金生教授認為，土壤元素本身不是控制性指標，就飲用水安全而言，窪地土壤中的Fe高於飲用水安全標準；被告建始磺廠坪礦業公司選礦廠所處位置地下暗河眾多，地區降水量大，汙染飲用水的風險較高。
裁判結果
重慶市萬州區人民法院於2016年1月14日作出（2014）萬法環公初字第00001號民事判決：一、恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司立即停止對巫山縣千丈巖水庫飲用水源的侵害，重新進行環境影響評價，未經批覆和環境保護設施未經驗收，不得生產；二、恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司在判決生效後180日內，對位於恩施自治州建始縣業州鎮郭家淌國有高巖子林場選礦廠窪地土壤制定修復方案進行生態修復，逾期不履行修復義務或修復不合格，由恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司承擔修復費用991000元支付至指定的賬號；三、恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司對其汙染生態環境，損害公共利益的行為在國家級媒體上賠禮道歉；四、恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司支付重慶市綠色志願者聯合會為本案訴訟而產生的合理費用及律師費共計150000元；五、駁回重慶市綠色志願者聯合會的其它訴訟請求。一審宣判後，恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司不服，提起上訴。重慶市第二中級人民法院於2016年9月13日作出（2016）渝02民終77號民事判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為，本案的焦點問題之一為是否需判令停止侵害並重新作出環境影響評價。
環境侵權行為對環境的汙染、生態資源的破壞往往具有不可逆性，被汙染的環境、被破壞的生態資源很多時候難以恢復，單純事後的經濟賠償不足以彌補對生態環境所造成的損失，故對於環境侵權行為應注重防患於未然，才能真正實現環境保護的目的。本案建始磺廠坪礦業公司只是暫時停止了生產行為，其“三同時”工作嚴重滯後、環保設施未建成等違法情形並未實際消除，隨時可能恢復違法生產。由於建始磺廠坪礦業公司先前的汙染行為，導致相關區域土壤中部分生態指標超過生態基線，因當地降水量大，又地處喀斯特地貌山區，裂隙和溶洞較多，暗河縱橫，而其中的暗河水源正是千丈巖水庫的聚水來源，汙染風險明顯存在。考慮到建始磺廠坪礦業公司的違法情形尚未消除、項目所處區域地質地理條件複雜特殊，在不能確保恢復生產不會再次造成環境汙染的前提下，應當禁止其恢復生產，才能有效避免當地生態環境再次遭受汙染破壞，亦可避免在今後發現建始磺廠坪礦業公司重新恢復違法生產後需另行訴訟的風險，減輕當事人訴累、節約司法資源。故建始磺廠坪礦業公司雖在起訴之前已停止生產，仍應判令其對千丈巖水庫飲用水源停止侵害。
此外，千丈巖水庫開始建設於2008年，而建始磺廠坪礦業公司項目的環境影響評價工作開展於2010年7月，並於2011年5月16日才取得當地環境行政主管部門的批覆。《中華人民共和國環境影響評價法》第二十三條規定：“建設項目可能造成跨行政區域的不良環境影響，有關環境保護行政主管部門對該項目的環境影響評價結論有爭議的，其環境影響評價文件由共同的上一級環境保護行政主管部門審批”。考慮到該項目的性質、與水庫之間的相對位置及當地特殊的地質地理條件，本應在當時項目的環境影響評價中著重考慮對千丈巖水庫的影響，但由於兩者分處不同省級行政區域，導致當時的環境影響評價並未涉及千丈巖水庫，可見該次環境影響評價是不全面且有著明顯不足的。由於新增加了千丈巖水庫這一需要重點考量的環境保護目標，導致原有的環境影響評價依據發生變化，在已發生重大突發環境事件的現實情況下，涉案項目在防治汙染、防止生態破壞的措施方面顯然也需要作出重大變動。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第二十四條第一款“建設項目的環境影響評價文件經批准後，建設項目的性質、規模、地點、採用的生產工藝或者防治汙染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件”及《中華人民共和國水汙染防治法》第十七條第三款“建設項目的水汙染防治設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。水汙染防治設施應當經過環境保護主管部門驗收，驗收不合格的，該建設項目不得投入生產或者使用”的規定，鑑於千丈巖水庫的重要性、作為一級飲用水水源保護區的環境敏感性及涉案項目對水庫潛在的巨大汙染風險，在應當作為重點環境保護目標納入建設項目環境影響評價而未能納入且客觀上已經造成重大突發環境事件的情況下，考慮到原有的環境影響評價依據已經發生變化，出於對重點環境保護目標的保護及公共利益的維護，建始磺廠坪礦業公司應在考慮對千丈巖水庫環境影響的基礎上重新對項目進行環境影響評價並履行法定審批手續，未經批覆和環境保護設施未經驗收，不得生產。
（生效裁判審判人員：王劍波、楊超、沈平）
