戚凯：美国的“长臂管辖”与中美经贸摩擦
作者：戚凯，中国政法大学全球化与全球问题研究所副教授
来源：外交评论2020年第2期
微信平台编辑：周悦
摘要 在全球化时代，国际经贸领域的域外管辖权问题进一步凸显。作为回应，美国采取了滥用域外管辖权、单方面依据国内法强行管辖他国机构或公民的政策，这种行为被称为“长臂管辖”。“长臂管辖”的形成与发展与美国霸权护持战略密切相关，是美国在国际经贸领域压制竞争对手的重要工具。美国立法、司法与行政执法部门依靠本国综合实力与政治理据基础，相互协作，建立了一整套完备的“长臂管辖”机制。特朗普政府上台以来，视中国为霸权挑战者，挑起中美经贸摩擦。为了达到遏制中国发展的目的，美国在贸易与科技领域对中国实施了严厉的“长臂管辖”。这些“长臂管辖”存在严重的程序公正与透明度等问题，极大地损害了中国的国家利益，也加剧了中美战略竞争。从推动全球治理秩序改革发展的大局出发，中国必须坚决反对美国以霸权推行“长臂管辖”、以“长臂管辖”护持霸权的错误行为。
关键词 长臂管辖 域外管辖权 经济制裁 中美经贸摩擦 中美战略竞争 华为 孟晚舟案
在法学学科领域，“长臂管辖”（Long Arm Jurisdiction）属于专有名词，用于描述美国国内司法体系发展过程中的一种特有制度和现象，即从20世纪上半期开始，美国逐步对本国法律体系中单一贯彻“属地原则”（TerritorialityPrinciple）的管辖思想与实践进行修正。这一做法的初衷在于结合“州-联邦”权力分配机制，扩大一州的司法管辖权，解决国内州与州之间跨法域管辖的问题，以适应社会经济发展。[①]因此，“长臂管辖”具有明显的美国本土特色，按其本意，属于纯粹的国内民事法领域的议题。
在国际关系中，“长臂管辖”一般被认为属于域外管辖权（Extraterritorial Jurisdiction）问题。域外管辖权是指国家在其控制领域以外的地方所行使的管辖权，由于超出一国领土主权的范畴，因而属于国际法问题。[②]一个主权国家如何行使域外管辖权，是一个牵涉国际法相关法条、外交礼仪、国际制度等多方面因素的复杂问题，因此国际社会中大多数国家对行使域外管辖权都抱有克制的态度。[③]然而，美国却反其道而行之，在霸权主义与单边主义思想的指导下，将国内跨州“长臂管辖”思想延伸到跨国领域，对域外管辖权进行随意的“长臂化改造”，单方面将本国法律的适用范围强行扩大到全球，将管辖权扩大到针对全球各国的机构与公民。因此，在国际关系中，“长臂管辖”这一法学学科专有名词被“政治化”、“外交化”，成为一种主要用于外交场合的抗议性表述，用来描述美国滥用域外管辖权、单方面依据国内法在国际社会强行管辖他国公民或机构的霸权行为。
2018年3月中美经贸摩擦爆发以来，美国频频针对中国企业、相关机构及个人开展“长臂管辖”，这一问题业已成为中美经贸摩擦中最核心的斗争点之一。学界从法学、历史、金融等学科角度对该问题展开了一些讨论，[④]为本文的研究提供了一定基础，但需要注意的是，这些成果对美国施行“长臂管辖”的发生机理、与中美经贸摩擦之间的因果联系等关键问题尚缺乏进一步研究。鉴于此，本文将从五个方面展开：第一，厘清美国施行“长臂管辖”的根本目的；第二，分析美国能够施行“长臂管辖”的基础与手段；第三，梳理中美经贸摩擦爆发以来美国对中国施行“长臂管辖”的情况，分析其背后的因果逻辑；第四，评价美国施行“长臂管辖”的行为；第五，结语。
一、霸权护持与美国的“长臂管辖”
（一）“长臂管辖”的霸权护持本质
在现代国际关系体系逐步成型与不断演进的历史进程中，国际法中有关域外管辖权规制的进展缓慢，这使得国家对域外管辖权的划定拥有较宽泛的自由裁量权。[⑤]在这一过程中，美国积极推行单边主义，擅自声张管辖权依据，故意模糊域内管辖与域外管辖的界限，随意扩张域外管辖权，“长臂管辖”遂成为美国霸权护持战略的重要组成部分。
19世纪晚期，资本主义世界对全球经济的垄断程度进一步上升，主要资本主义国家为争夺霸权而展开的竞争更加激烈。美国联邦政府在努力扩展跨州管辖权、加强对本国垄断企业管治的同时，也深刻认识到，必须把握好这一时机，扩展域外管辖权，打击外国公司的跨国垄断行为，以达到间接打击其他资本主义强国国力、拓展美国权势的目的。
1890年，《谢尔曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act of 1890）正式生效，这是美国历史上第一部全国范围的反垄断法。《谢尔曼反托拉斯法》表面上意在维持国内公平竞争、打击垄断，但国会默认它具有管辖国内外一切涉及垄断事务的天然权力，[⑥]这表明该法是一部具有典型“长臂管辖”特征的“长臂法律”，其主要目的之一就是对非美国的跨国垄断经营活动进行域外管辖。1933年与1934年国会又先后颁布了《1933年证券法》（Securities Act of 1933）和《1934年证券交易法》（Securities Exchange Act of 1934），将域外管辖长臂触及大量外国企业。[⑦]
之后数十年，美国国会与行政部门制定了大量类似的法律与政令。在美国霸权尚未建立时，美国政府的全球权势十分有限，对外国机构或个人的域外管辖能力也很有限。然而，随着美国霸权的正式确立，美国政府便开始利用这些法令，向他国的机构与个人挥起“长臂管辖”的大棒，以服务于护持美国霸权的国家战略。
美国的霸权护持战略，涵盖领域广泛，使用手段多样。“长臂管辖”作为一种行之有效的手段，主要用于国际经贸领域。它在实践中的主要特点是：依据维护美国国家利益、特别是经济利益的需要，在美国与他国（或其他国际关系行为主体）经贸和科技纷争加剧、美国在该领域的霸权地位受到挑战的关键时期，依据本国法律或政令，有针对性地对外国企业、关联机构与个人进行制裁，通过封锁、罚款、强迫拆分、逮捕等手段迫使他国企业或政府屈服，最终实现削弱他国经济与科技竞争力、护持美国霸权的根本目的。在一些特殊时期和场景中，由于“长臂管辖”具备金融封锁等功能，它还可以协助美国实现打击国际恐怖主义、遏制大规模杀伤性武器扩散等目标。
（二）不同时期的“长臂管辖”
“长臂管辖”为美国霸权护持服务的底色是恒定的，但其演变却有着鲜明的时代特征，是随着美国霸权涨退的形势而不断变化的。总的来说，美国的霸权地位越稳固，就越少施展“长臂管辖”；美国的霸权地位面临的威胁越多，就越频繁地采用这一手段。具体而言，美国的“长臂管辖”实践大致可以划分为以下几个阶段。
冷战初期至1970年代，美国的“长臂管辖”主要针对西方世界盟国，目的是防止它们对社会主义阵营出口高科技。这一时期，美国的“长臂管辖”集中表现在：美国国会、国务院、商务部出台了一系列的成文法与行政令，包括《出口控制法》（Export Control Act）、《武器出口管制法》（Arms ExportControl Act）、《武器国际运输条例》（International Traffic in ArmsRegulations）和《出口管理条例》（Export Administration Regulations）等。这些法律或政令规定了罚款、制裁等在内的各种“长臂管辖”措施。不过，由于美国当时在西方世界占据主导地位，威望较高，盟国对这些限制措施较为配合，因而很少实施“长臂管辖”行动。
1970年代末至1990年代末，美国开始在打击海外商业腐败领域推行“长臂管辖”，但实际上长期处于“有法不行、无所作为”的状态。譬如，1977年12月第一版《海外反腐败法》（ForeignCorrupt Practices Act）颁行以来，一直处于“沉默”状态，自1978年到1988年，证券交易委员会仅仅查处了6起相关案件。[⑧] 1988年该法修订之后，这一现象仍未得到改变，1989年到2001年“9•11”事件爆发前，共查处了4起案件，联邦行政执法部门实施“长臂管辖”的意愿几乎为零。[⑨]这与美国在冷战末期逐步占据优势地位、最终获得全面胜利、霸权不断扩张的历史背景存在密切关联。
“9•11”事件爆发至2008年金融危机爆发前，由于国家安全受到重大威胁，美国对外政策的重心转向打击全球恐怖主义，因而美国政府高度关注与恐怖主义有牵扯嫌疑的跨国金融活动，同时由于朝核与伊核问题形势恶化，小布什政府提出“邪恶轴心论”，将朝鲜、伊朗核问题与国际恐怖主义问题捆绑，严防借助跨国金融渠道洗钱与资助恐怖主义的行为。[⑩]在此期间，跨国金融机构是美国“长臂管辖”重点查处的对象。其中，以汇丰银行和渣打银行受到的制裁最具代表性。自2005年开始，美国行政执法部门发现这两家银行涉嫌与苏丹、伊朗等敏感国家存在长期而频繁的非法交易，美国政府便通过多重手段对其施以重罚。[11]
2008年金融危机爆发至今，美国的“长臂管辖”进入了一个爆发期，呈现出“主体全面参与、领域全面扩张、手段全面丰富、态度全面强硬”的态势。“长臂管辖”所涉及的具体领域包括打击海外商业贿赂、涉毒品犯罪洗钱、涉恐怖主义洗钱等十余个领域。其所采取的手段也呈现出多样化与复合化的趋势，如对他国企业采取“多管齐下”的“长臂管辖”措施：征收巨额罚款，切断关键物资出口，派驻监管专员，同时对企业管理层采取刑事起诉措施。[12]美国霸权的相对衰弱，使得美国发现通过军事打击等硬实力手段实现霸权护持的成本巨大，转而更倾向于利用“长臂管辖”对目标实现精准打击。
二、美国“长臂管辖”的能力、理据与机制
一方面，为了达到护持霸权的根本目的，美国存在实施“长臂管辖”的强烈意愿；另一方面，从现存霸权国既有能力的角度来看，美国具备实施“长臂管辖”的能力。在强大综合实力的支持下，美国政府制定了全方位的法律与政策措施，针对外国企业、相关机构及个人，编织了一张密不透风的“长臂管辖网”。
（一）美国实施“长臂管辖”的能力基础
第一，强大的政治影响力。美国霸权之所以具有较高的稳定性，是因为其所建立的霸权体系主要依靠基本利益大体一致基础上的讨价还价和互相协调予以维持和运转，而不是政治与经济强制。基于此，冷战结束后，美国仍能够继续发挥全球政治影响力。除此之外，苏联解体也使得美国在世界范围的政治影响力进一步扩大，美国趁机于1990年提出“华盛顿共识”并大加推广，极大地强化了美国意识形态在发展中国家的影响力。
第二，高度发达的综合经济实力。二战结束至今，美国引领了第三次科技革命，在科技与产业结构升级方面不断发力，带动国家经济不断获得新的增长动力。有研究指出，1970年代以来美国数次经济危机对其经济的冲击有限，而且知识密集型行业对经济增长贡献巨大。[13]特朗普政府上台以来，美国的GDP增长率创出了近年新高，各项经济指标表现优秀。[14]总体来看，美国的整体经济实力依然强大，并且由于人口结构合理、资源丰富、科技发达，未来经济可持续增长的动力依旧充足。
第三，稳固的美元霸权地位。多年来，尽管世界主要经济大国都在努力开展对抗美元霸权的实践，但国际货币基金组织近年的数据显示，美元在全球官方外汇储备中的比例不降反升，[15]美元在国际经济领域的霸权地位依然难以撼动。美元在国际经济体系中的垄断地位，一方面使得各国政府、企业和个人在跨国经济活动中无法完全避免使用美元，为美国施行“长臂管辖”提供了更普遍的依据，另一方面，更重要的意义在于，这种垄断地位使美国可以建立由自己控制的国际金融市场体系与基础设施，将跨国经济活动都纳入自己的监控网络。[16]
第四，全面垄断的金融体系。有学者提出金融霸权主要包含三大结构：以霸权货币为核心的结算体系、一体化的金融市场、支撑各国货币合作的体系。[17]美国除了通过美元获得全球货币霸权，还同时拥有完善而强大的金融市场体系和金融基础设施。通过百余年的积累，美国建立了一个超级完整的金融市场体系，包括证券、资本、信贷、保险、大宗商品等各类子市场，基于纽约的顶级国际市场与区域性市场相匹配，整个市场涵盖交易的各个环节，同时配套投资银行、金融咨询、法律与会计事务、信用评级、金融媒体信息等辅助机构。[18]另外，美国还高度重视跨国金融基础设施建设，并拥有超强的控制权。从1970年代至今，美国先后建设了“纽约清算所银行同业支付系统”（Clearing House Interbank Payments System，CHIPS）和“持续连接清算系统”（Continuous Linked Settlement，CLS），实现了对全球金融跨境交易活动的全面掌控。[19]
第五，在网络信息及其他高科技领域的垄断地位。互联网是国际经济稳定有序运行的一个关键媒介与场所，美国凭借对互联网与信息科技的先天优势，在该领域拥有绝对垄断地位。由此，美国实现了霸权由现实空间向虚拟空间的“无缝衔接”，并且能够按照自己的利益需要，将现实世界的“长臂管辖”延伸到网络世界，声称凡是利用美国网络空间的经济活动都理应受到美国的管辖。[20]在其他高科技领域，特别是与第三代信息科技革命相关的领域，美国实际上也保持着全球最强的地位。[21]
（二）美国实施“长臂管辖”的政治理据
由于现行国际法的规定有限，各国行使域外管辖权时发生冲突在所难免。在这样的背景下，大多数国家在实践中形成了一些克制规则，意在尽力避免或缓和冲突。[22]这些规则的根本目的在于，在一个相互依赖不断加深的时代，减少跨国诉讼资源浪费，提升司法效率，促进国际司法合作，维护国家间良好的政治与经济关系。譬如，欧洲主要大国构建了以《布鲁塞尔公约》（Brussels Convention）和《洛迦诺公约》（LuganoConvention）为代表的地区性国际公约，用于规范国际民商事管辖权的行使问题。[23]在域外刑事管辖权领域，也有包括《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（United Nations Convention against Transnational Organized Crime）、《联合国反腐败公约》（United Nations Convention against Corruption）在内的数十种多边国际公约，其目的就在于加强国际刑事司法合作，协调各国合理行使域外刑事管辖权。[24]
然而，美国为了实现“长臂管辖”合理化、合法化的目的，逆国际社会的主流做法而动，精心开展了相关的政治理据构建工作：一方面，不顾他国政府及当事人反对，对上述克制规则随意解释，以“本国重大利益”为由，随意宣称有权对任何外国组织或公民进行责任追究；另一方面，利用既有国际规则之间的冲突或灰色地带，按照自己的利益需求挑选或叠加使用最有助于扩大管辖权的内容。
美国国际法学界将管辖权重新划分为执行管辖权（Executive Jurisdiction）、立法管辖权（Legislative Jurisdiction）和司法管辖权（JudicialJurisdiction），意在改变以往国际法中狭义讨论司法管辖权的做法，以拓展域外管辖权的适用范围。[25]美国法学会（American Law Institute）撰写法律重述（Restatements of the Law）是由来已久的传统，对立法和司法具有重大影响，也为司法判案和行政执法提供了理论源泉。1952年，美国法学会在更新既有各领域法律重述的同时，第一次增加了对美国的对外关系法（ForeignRelations Law of the United States）的重述，1965年予以修订。1987年，再次修订《美国对外关系法重述》，对国际法中的管辖权做出了类似的划分，包括立法管辖权（Jurisdiction to Prescribe）、裁判管辖权（Jurisdictionto Adjudicate）和执行管辖权（Jurisdiction to Enforce），[26]并且格外强调对“被动国籍原则”的支持，声称只要受害者国籍隶属于美国，则无论施害者国籍或身处地域，都应受到美国的管辖。[27]
美国法学会在美国法律理论界拥有崇高地位，其成员来自联邦及各州法院、司法部、知名大学法学院及顶级律师事务所，[28]它的这一系列举动显然是在为美国域外管辖权的“长臂化”做好政治理据层面的铺垫。另外，国会的研究部门也在不断开展类似工作，国会研究服务局（Congressional Research Service）的研究报告声称，“美国宪法没有禁止国会或州所颁布的法律适用于美国以外的地域，也没有禁止联邦政府或各州起诉在海外施行的犯罪”，[29]报告甚至认为，宪法中的若干内容实际上表明其对美国法院在领域以外范围内适用的问题进行了仔细的思考，并授权国会行使有关权力。[30]
思想为实践提供指引，随着域外管辖“长臂化”政治理据的日益完善，美国联邦权力体系中的三大支柱——国会、法院与行政部门相互配合，精心谋划，共同搭建了美国“长臂管辖”的制度体系。
（三）美国实施“长臂管辖”的具体机制
美国国会由于拥有制定成文法的权力，是施行“长臂管辖”的最高权力主体。国会所构建的“长臂管辖”立法机制主要包括以下三个方面。
第一，制定聚焦他国企业、相关机构及个人跨国经贸活动的法律，确保联邦法院和行政部门进行“长臂管辖”时“有法可循”（参见表-1）。
第二，向联邦行政部门充分授权，鼓励其大力开展“长臂管辖”。譬如，国会将《1949年出口控制法》《2000年防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》《2017年美国敌对国家制裁法》中的大量执法权赋予商务部和国务院，将《1974年贸易法》《1977年国际紧急状态经济权力法》所含有的执法权力大幅下放给总统本人及贸易代表办公室，司法部和证券交易委员会则获得了打击海外腐败、非法证券交易的广大权力，美联储、财政部及其下属的各种庞大分支机构则被国会授权处理各类跨国金融、海外税收等事务。另外，国会还授权这些行政执法部门相互协助，并将实际上更重要的“准立法权”（Quasi-Legislative Power）即制定执法规则的权力赋予行政部门，这实际上无限放大了后者实施“长臂管辖”的权力。
第三，推动“长臂管辖”法律出口，鼓励建设“执法同盟”。国会往往在“长臂管辖”立法文本中强调行政部门需积极向他国政府游说或施压，促使后者接受此类法律或制定类似法律，实现本国“长臂管辖”法律的“出口”。国会还鼓励建立所谓的“执法同盟”，使美国的“长臂管辖”法律可以“名正言顺”地在他国发挥效力。《1977年海外反腐败法》的推广过程可以被视为一个典型的成功案例。1988年，美国国会对《1977年海外反腐败法》进行修订，敦促行政部门设法鼓励美国的贸易伙伴国开展类似立法。[31] 1997年12月，经合组织33个成员国政府在巴黎签署了《打击行贿外国公职人员公约》，[32]缔约国承诺将完全批准该公约，并将公约内容转化为国内立法。此举使得美国将自己私创的对跨国商业领域的“长臂管辖权”成功扩展，并且可以借助他国权力机关的力量为美国利益服务。
表-1 美国国会涉及“长臂管辖”的部分立法（1949-2018）
法案及制定年份
英文名
主要内容
补充说明
《1949年出口控制法》
Export Control Act
在军用、民用、军民两用领域控制敏感技术出口，宣称这些技术全程拥有美国国籍，并保留对全球一切违犯者的追究权力
之后5次修订，已失效，但其规定制度由《国际紧急状态经济权力法》相关内容继承
《1970年反犯罪组织侵蚀合法组织法》
Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act
该法本意为打击国内有组织犯罪，但有关“邮政及电信欺诈”（Mail and Wire Fraud）与“银行欺诈”（Bank Fraud）的规定为美国权力部门实行域外管辖提供了法理依据
依据此法，在网络时代，美国权力部门认为，全球任何企业或个人使用美国邮件服务器、美国邮政或美国银行服务开展犯罪，即可构成欺诈犯罪，可受美国管辖
《1974年贸易法》
Trade Act
该法律要求美国贸易代表直接处理与他国的贸易纠纷，其中以“301条款”最为知名，可对其他国家采取单方面行动
1979年、1988年、2002年多次修订
《1977年国际紧急状态经济权力法》
International Emergency Economic Powers Act
该法主要涉及经济安全，授权总统处理主要或全部来自美国以外的威胁，总统可以根据该法，行使外汇管制、阻止外国投资等各项权力
“9•11”以后，国会全面扩大了这部法律的管辖与强制权力
《1977年海外反腐败法》
Foreign Corrupt Practices Act
该法主要为打击跨国商业贿赂犯罪，并规范企业会计规则，宽泛的域外管辖权使其饱受国际社会批评
1988年与1998年两次修订，并大幅拓展域外管辖权
《1996年赫尔姆斯-伯顿法》
Helms-Burton Act
美国公民与企业有权向美国法院起诉全球任何与古巴从事经贸往来的政府、企业和个人
又称《古巴自由和民主声援法》（Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act）
《2000年防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》
Iran，North Korea，Syria Nonproliferation Act
被美国政府认定与上述三国有违反制裁内容经贸往来或技术转让的其他国家的企业或个人，受美国制裁
该法最早只针对伊朗，2005年叙利亚被列入，2006年朝鲜被列入
《2001年美国爱国者法》
USA Patriot Act
依据反洗钱、打击支持恐怖主义行动等条款，全面加强对跨国金融活动及其实施者的“长臂管辖”
2015年6月1日，本法失效，6月2日，基本保留原有主要内容的新法案生效，即《美国自由法》（USA Freedom Act），暂定有效期至2019年底
《2010年多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》
Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act
全面扩展美国权力部门对全球跨国银行、证券交易机构及相关个人的管辖权，并加强对CHIPS、CLS等跨国金融交易基础设置的控制权，声称一切经过上述系统的交易均可受美国管辖
2018年5月22日，特朗普推动实现国会对该法的修订，在一定程度上放松了对美国国内金融机构的监管，但涉及“长臂管辖”的内容并未得到改变
《2010年海外账户合规法》
Foreign Account Tax Compliance Act
该法要求外国金融机构向美国税务当局披露美国公民的海外账户信息
全球大批金融机构被迫在美国国税局登记并接受监管
《2017年美国敌对国家制裁法》
Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act
被美国政府认定与上述三国有违反制裁内容经贸往来或技术转让的其他国家的企业或个人，受美国制裁
特朗普一直在寻求修订此法并加强管辖权限与强制力度
联邦法院所构建的“长臂管辖”司法机制主要体现在，建立宽泛的司法管辖权依据原则，尽可能地伸展美国域外管辖的长臂。由于国会的成文法一般较为简洁，因而联邦法院可以自行创造各种用于确立“长臂管辖权”的方法和标准。在这个过程中，美国联邦法院系统先后发明了“效果标准”（Effects Doctrine）、“行为标准”（Conduct Doctrine）和“效果-行为复合标准”（Effects-Conduct Doctrine）。“效果标准”考察的是被告的经济行为对美国的影响，只要法官认为某种行为对美国产生了影响，即使该被告不是美国实体或公民、不处于美国领域内、行为未发生在美国领域内，也受美国法院管辖。[33]“行为标准”则宣称无论行为结果轻微与否，只要行为发生在美国领域内，即受美国法院管辖。[34]“效果-行为复合标准”则是对前二者的叠加使用，意味着联邦法院的法官几乎拥有无限理由随意宣称管辖权。[35]
联邦行政部门所拥有的“长臂管辖”权力实际上是最庞大的，因此其构建的制度体系也最为复杂和严密，主要包括以下两个方面。其一，创设各种公然粗暴违反国际法规定和国际惯例的行政管辖政策。譬如，司法部和联邦证券交易委员会共同负责《海外反腐败法》的执行，二者先是创立了“代理银行账户管辖权理论”（Correspondent Bank Account Jurisdiction Theory），规定即使与美国全无联系的外国企业，只要通过美国的代理银行进行了过户，就受美国管辖。[36] 2011年司法部又提出“网络活动服务管辖论”（Internet ActivitiesService Jurisdiction Theory），凡使用美国网络服务器进行违法犯罪，即受管辖。[37] 2015年6月，美国司法部、联邦调查局和国税局联合执法，要求瑞士警方配合逮捕国际足联多位高官，其声称管辖依据之一就是这些嫌疑人使用美国电子邮件服务器从事犯罪活动。[38]除此之外，美国商务部等部门还依据各种禁运法令对外国企业实行所谓“派驻专员”制度，这些专员对外国企业实施全天候监视，动辄以禁运、巨额罚款相威胁，其实质就是“治外法权”的翻版。[39]另外，“长臂管辖”所涉范围极其广泛，涵盖从制造环境污染到参与洗钱的多种罪名，各类联邦行政执法机构利用这些罪名，对各国企业施以巨额罚款。
其二，打造所谓“跨国执法联盟”，通过“国际合作”，将美国的“长臂管辖”发展成为“超长臂管辖”。譬如，司法部犯罪司在全球45个国家常设法律顾问，联邦调查局在78个外国城市设立法律专员办公室，联邦缉毒局拥有92个海外办公室，[40]美国政府与全球超过三分之二的政府签署了引渡协议。
综上，拥有超强综合实力的美国为了达到霸权护持的根本战略目标，充分利用其在经济、金融、科技等领域的领先实力，在政治理据层面进行充分的铺垫工作，最终由立法、司法和执法三大部门依据各自权力特长，既各司其职，又相互配合、彼此支援，将“长臂管辖”打造成一张可以有效打击他国企业与个人、遏制他国经贸与科技发展的法律密网。更值得注意的是，美国实施“长臂管辖”的历史已经证明，这张密网的张合程度带有浓厚的政治色彩。自中美经贸摩擦爆发以来，美国的“长臂管辖”已成为打击中国企业、相关机构及个人，损害中国国家利益的重要工具。
三、美国对中国的“长臂管辖”
2019年10月21日，美国国务卿蓬佩奥指责中国，声称“中国政府对美企伸出长臂进行管辖，窃取知识产权，强迫技术转让，导致很多美企难以在华盈利”。次日，中国外交部发言人在例行记者会上做出回应，称“‘长臂管辖’是美国的‘知识产权’，中国一向坚决反对”。[41]显然，中美两国围绕“长臂管辖”问题所展开的斗争正在逐步升级，这个问题与中美经贸摩擦有着密切的联系。
（一）历史上美国对华实施的“长臂管辖”
新中国成立以来，中美两国的实力对比不断变动，美国在全球范围内执行霸权护持政策的焦点也在不断调整，因此，美国对中国的“长臂管辖”呈现鲜明的阶段特征。
第一阶段是在1949年至中美建交前，美国对中国采取经济上全面封锁的政策，中美之间的经济隔绝状态长期存在，美国在国际经济领域对中国的“长臂管辖”无从谈起。冷战时期，美国的“长臂管辖”威慑主要针对西方盟国，意图严格防范这些国家违反美国禁令，与社会主义国家开展贸易、投资、科技等领域的经济合作。因此，中国是美国“长臂管辖”的间接受害者，但不是直接受动方。
第二阶段是中美建交后至中国加入世界贸易组织之前，美国在中美经贸合作中保持了“基本友好、偶有摩擦”的态度。1979年中美建交后，美国主动解除了部分对华经济封锁，加强对华投资，甚至在1980年代与中国在高科技设备、敏感技术转让等领域进行了一些合作。[42]在此期间，美国较多考虑到中美合作的战略需求，维持基本良好关系是对华经济合作的总基调。因此，刻意对中国的国际经济活动、特别是涉美经济活动实施“长臂管辖”，并不符合美国的国家利益。譬如，1993年7月23日，美国因情报失误，出动军舰在印度洋拦截了中国的“银河号”货轮，经过外交磋商，中美双方同意在第三国（沙特阿拉伯）对货船进行检查。9月4日，三国共同签发调查报告，确认“银河号”没有为伊朗运载所谓的化学武器原料。[43]
第三阶段是中国加入世界贸易组织前后至奥巴马政府执政结束，美国对中国的“长臂管辖”有所增加。这一时期，“9•11”事件爆发，美国的国家安全战略重心转向打击跨国恐怖主义（包括所谓“国家支持的恐怖主义”），美国对中国的“长臂管辖”也带有与此相关的鲜明特征。美国尤其重视金融领域的反恐问题，因此中国金融机构偶尔也成为美国“长臂管辖”的受害者。由于中国长期反对美国滥用单边制裁，因而美国一些行政部门怀疑中国的金融机构无视美国单方面实施的制裁禁令，暗地协助一些国家或国际关系主体实施洗钱行为。中国建设银行、中国农业银行的纽约分行都曾被美国政府指控执行美国反洗钱法律措施不力，遭到严厉处罚。[44]还有若干在中国境内设立、从未与美国经济发生任何实质性接触的小型银行，也被美国施以“长臂管辖”。美国国务院、司法部等都曾以违反美国制裁令为由对新疆昆仑银行、澳门汇业银行施以制裁，引发了中国外交部的强烈抗议。[45]
（二）2018年以来的中美经贸摩擦
从1990年代末开始，中国政府加快市场经济改革，2001年正式加入世界贸易组织，之后国内经济长期保持高速发展，这是中国与全球经济、特别是与美国经济关系逐步发生根本性变化的一个过程。在这个过程中，美国的危机感不断累积，认为美国霸权特别是美国长期领先的经济实力遭到了“中国挑战者”的不断侵蚀。这些负面认知主要集中在三个方面。
第一，中美贸易逆差问题。中国作为全球最大的制造业生产国，大量企业主营业务面向对美出口。根据中国政府官方数据，2017年中国对美出口占到对外全部出口的19%，美国是中国第一大货物出口市场和第六大进口来源地。[46]美方长期坚持认为中美贸易存在巨额逆差，导致美国国内财富流失、制造业凋零。
第二，中国对美投资问题。大量中国企业响应“走出去”的战略号召，扩大对外投资，其中不少企业赴美开设新机构，包括金融、科技、制造业等在内的大批中国企业目前都在美国拥有大量业务。根据中国政府官方数据，截止到2017年底，中国内地企业在美国设立的境外企业数仅次于中国香港，排名第二。[47] 2017 年，中国内地企业共对美实施并购项目 82 个，实际交易金额 120.3 亿美元。[48]与1980年代美国国内的“日本恐惧症”类似，美国各界也在担心中国企业与资本会占领美国。
第三，高科技产业问题。信息通信行业是最关键的一个部门，在美国人眼中，该产业是美国科技严重流失、培养中国竞争者的“重灾区”。一些军政界人士始终担忧，如果放任以华为和中兴为代表的中国信息通信产业巨头占领美国市场，会对美国的国家安全产生难以预料的威胁。[49]“中国制造2025计划”所涉的各类产业也遭到类似质疑，美国国内主流观点坚持认为这一计划意在挑战美国在高科技领域的核心地位。[50]
上述问题在小布什与奥巴马政府时期都有过阶段性浮现，但由于这一时期美国政府的核心战略仍然集中于反恐、防止核扩散等议题，加上时任美国领导人仍然倾向于沟通优先的行事方式，因此双方矛盾得到了一定程度的缓和。
特朗普政府上台以来，美国国内民粹主义盛行，贸易保护主义者、对华不友好者、政治保守主义者等派系在美国政府中占据主要位置，特朗普政府对华的整体战略判断发生了重大改变。美国2017年12月发布的《国家安全战略》宣称中国希望修正现行国际秩序，试图“侵蚀美国的安全和繁荣”。[51]在2018年国情咨文报告中，特朗普以“对手”（rival）来形容中国，并且提及价值观层面的挑战，“我们面临无赖政权、恐怖主义组织，像中国和俄罗斯这样的对手，挑战我们的利益、经济与价值观。”[52]在美国的认知中，中美争端开始显露出“路线之争”的特征，带有明显的意识形态对峙色彩。
2017年8月14日，特朗普对美国贸易代表莱特希泽作出指示，要求其自行决定是否对中国展开调查，以确定中国的法律、政策及行为是否存在不合理或歧视，并损害美国的知识产权、创新与技术发展。[53] 8月18日，莱特希泽决定基于《1974年贸易法》第301条款启动调查，内容包括与中国法律、政策、行为相关的技术转让、知识产权与创新问题。[54]在经过听证会、公开征集意见、检阅文件等各种调查流程之后，美国贸易代表办公室于2018年3月22日正式发布了《301条款调查报告》，对中国做出了四个方面的指控：第一，中国以强制要求或施压手段迫使美国公司向中方转让技术；第二，中国在发放经营许可证环节存在歧视性做法，迫使美国公司向中国公司进行技术转让；第三，中国直接或间接开展对美国公司的投资或并购，以此实现大规模的技术转让；第四，中国实施或支持对美国计算机网络的侵犯，以获取重要的商业信息。[55]基于上述指控，3月22日，特朗普在白宫签署总统备忘录，指示美国各行政部门考虑包括加征关税在内的一切可能反制措施。[56]
由此可见，特朗普政府所发动的这场对华贸易战，表面上被冠以“贸易战”、“关税战”之名，实际上远非贸易逆差那么简单。它是近年来中美经贸关系结构性矛盾长期积累的一次集中爆发，贸易与科技是美国挑起这场大规模、高烈度经贸摩擦最关注的两个问题。从更深层次来说，美国存在“正在遭遇霸权挑战”的认知，因而决定对“中国挑战者”发动一场霸权护持行动，打压中国的外贸制造业与高科技产业。在这一背景下，“长臂管辖”作为美国用于国际经贸领域的有力武器，迅速被特朗普政府选中。
（三）中美经贸摩擦背景下的美国对华“长臂管辖”
2018年3月中美贸易战爆发以来，中美在国际经济领域的对抗进入白热化阶段。[57]“长臂管辖”几乎成为专门针对中国而动用的“经济武器”，其具体措施层出不穷，而且达到了前所未有的激烈程度。
第一，借“长臂管辖”之名，对中国出口重点产业中的核心企业进行封锁，实现削减中国出口、打击中国全球贸易竞争力的目标。根据美国贸易代表办公室的数据，中国对美出口电子设备（Electrical Machinery）在两国贸易中占有关键地位，2018年输美价值总额为1520亿美元，约占美国此类产品全部进口总额（3671亿美元）的41.4%。[58]同时，电子设备产业也是中国对全球出口的主要产业之一，涌现出华为、中兴、大疆等一批具有代表性的出口制造企业，它们占领了全球绝大多数市场，给美国同行企业带来了巨大的竞争压力。[59]鉴于此，在特朗普、美国贸易代表、商务部长、司法部长等关键人物的亲自指挥下，美国联邦行政部门大打“违反制裁”的牌码，滥用《贸易法》《国际紧急状态经济权力法》等法律赋予的行政权力，对这些中资重点企业大肆展开调查，再以极其宽泛的“国家安全”为由，宣称这些企业违反美国针对第三国的制裁法令或者知识产权保护法令，继而采用切断供应关键配件、起诉索赔巨额罚金等手段，以遏制中国在这些重点领域制造与出口的优势（参见表-2）。
表-2 2018年中美贸易摩擦以来遭遇美国进出口管制的部分中国企业
时间
美国实施部门
涉及中国实体
具体措施
2018年4月16日
美国商务部
中兴
对中兴实施制裁，宣布未来7年禁止美国企业与中兴通讯开展任何业务往来，并对其处以3亿美元罚款，后中兴妥协认罚以换取和解
2018年8月1日
美国商务部
44家中国企业（主要涉及中国军工科研单位）
宣布将44家中国企业列入出口管制清单，实施技术封锁
2018年10月29日
美国商务部
福建晋华集成电路有限公司
宣布自10月30日起采取措施限制福建晋华集成电路有限公司的出口，将其纳入《出口管理条例》第744部分附件4的实体清单
2019年5月4日
美国商务部
4家中国企业、2名中国公民
将其纳入出口管制实体清单
2019年5月16日
美国商务部
华为及其全球下属68家机构
将其纳入出口管制实体清单
2019年6月21日
美国商务部
天津海光、中科曙光、成都海光集成电路、成都海光微电子技术、无锡江南计算技术研究所
禁止美国供应商向这五家中国实体采购部件
2019年8月7日
美国国防部、总务管理局、国家航空航天局
华为、海康威视、中兴通讯、海能达、大华技术
发布一项过渡规定，将这五家中国实体临时列为禁止采购对象
2019年10月7日
美国商务部
28个实体，其中包括8个制造视频监控、人脸或声音识别系统的商业机构
将其纳入出口管制实体清单
资料来源：笔者根据公开信息自行整理。
第二，“长臂管辖”被刻意化、定制化、专门化，重点打击中国的高科技行业。2018年下半年以来，联邦执法部门对中国高科技企业与研究机构频繁采取专项行动，使得美国“长臂管辖”的政治本色显露无疑。2018年11月，司法部宣布发起一项新的专项执法行动计划，专门打击所谓的中国“对美经济间谍活动”。[60]商务部2019年5月14日宣布在“出口管制实体清单”（Entity List）中新增4家中国企业实体和2名个人实体，5月16日又将华为及其68家全球附属机构列入清单，10月7日又新增28家中国企业进入清单，其中包括海康威视、科大讯飞等一批高科技企业。[61]截止到2020年1月，中国被纳入该实体清单的机构和个人已经超过200家（人），涉及微电子、信息通信、人工智能、航空航天、精密机械、激光等众多领域的顶级企业、科研机构和个人。[62]除上述实体清单外，商务部还于2019年4月10日将37家中国企业和科研机构列入“未经验证实体”名单（Unverified List）。截止到2020年1月，已有49家中国机构被纳入未经验证实体清单，其中包括中国科学院、同济大学、西安交通大学等知名科研院所。[63]
第三，围绕5G核心科技竞争问题，借“长臂管辖”重点打击中国华为。随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，第五代移动通信技术（5th Generation Mobile Networks，5G）已成为世界各国数字经济发展战略的重要支撑和全球产业与经济竞争的重要焦点。当前，全球信息科技行业普遍认为中国华为与美国高通是5G的两大巨头，并且华为拥有更大的优势，[64]因此华为成为中美贸易摩擦中的核心角色，也是美国“长臂管辖”最严厉打击的对象。
美国高度关注来自华为的科技挑战，无法容忍自己丧失在信息科技领域的传统优势。[65]2019年5月15日，特朗普总统签署了一项名为《保障信息与通信技术及服务供应链安全》的行政令，宣布进入国家紧急状态，禁止美国企业使用“外国对手”提供的电信网络设备和服务。[66]白宫发言人在随后的一份声明中表示：“本届政府将尽一切努力保持美国的安全和繁荣，保护美国免受外国对手针对美国通信基础设备薄弱环节的攻击。”[67]观察者认为，“不管具体文本内容是什么，矛头显然指向中国。这项行政令未提及任何国家或公司的名字，但此举实际剑指中国电信企业华为技术有限公司……”[68]
针对华为，美国政府首先采取了常规的“长臂管辖”手段，2018年下半年以“威胁国家安全”为由对华为采取了初步的封锁。在看到掌握大量自主核心科技的华为并不特别惧怕上述措施之后，美国采取了更为极端的手段，制造了“孟晚舟案”。为了确保拘捕华为公司的关键决策者，美国甚至采取了“超级长臂管辖”的方法，在孟晚舟接受律师提醒、有意防备的情况下，与加拿大合作将其扣押于加拿大境内，并积极寻求引渡。[69]美国指控华为严重违反了美国制裁伊朗的法令，孟晚舟作为华为首席财务官涉嫌欺诈银行。[70]孟晚舟的律师团队则予以反驳，称上述指控所提交的证据根本无法证明当事人违反了加拿大或美国的法律。2019年3月3日，孟晚舟的律师团队发表声明，表示已于3月1日向加拿大英属哥伦比亚省高等法院提起民事诉讼，指控加拿大联邦政府、加拿大边境服务局以及加拿大皇家骑警严重侵犯孟晚舟的宪法权利。[71]有证据显示，针对孟晚舟的逮捕存在程序违法违规，具有美加合谋、“钓鱼执法”的嫌疑。[72]孟晚舟的律师团队除了对逮捕孟晚舟的司法程序提出异议外，还指责美国试图利用孟晚舟事件达到政治和经济目的。律师团队的依据在于两个方面：孟晚舟被捕后，美国总统特朗普曾表示，如果有利于结束中美贸易战，他将对孟晚舟案件进行干预。[73]在特朗普发表评论后，加拿大时任驻华大使麦家廉接受媒体采访时称，特朗普的干预及其他因素已经给孟晚舟的案子避免引渡提供了支持，并且表示孟晚舟还有很多强有力的观点可供使用，以避免被引渡到美国。[74]
“孟晚舟案”与另一桩美国“长臂管辖”案件比较类似。2019年1月，法国工业巨头阿尔斯通前高管弗雷德里克·皮耶鲁齐（Frédéric Pierucci）出版自传《美国陷阱》（法语原名：Le Piège Américain）一书，指控美国联邦政府为配合美国企业通用电气收购阿尔斯通能源部门，以海外反腐的名义，针对包括自己在内的阿尔斯通高管制造“长臂管辖”案件。皮耶鲁齐写道，“本书讲述了一个地下经济战的故事。十几年来，美国在反腐败的伪装下，成功地瓦解了欧洲的许多大型跨国公司，特别是法国的跨国公司。美国司法部追诉这些跨国公司的高管，甚至会把他们送进监狱，强迫他们认罪，从而迫使他们的公司向美国支付巨额罚款。”[75]“孟晚舟案”与“皮耶
鲁齐案”的高度相似性，进一步暴露了特朗普政府在中美经贸摩擦白热化的大背景下，以“长臂管辖”迫害中国企业及其管理者、压制中国经济与科技发展的根本目的。
综上，2018年中美贸易摩擦爆发以来，美国对华频繁开展“长臂管辖”行动，以期打压中国制造业与科技业竞争力，遏制中国综合实力。由于“长臂管辖”措施严密，美国又是有备而来，各方协作联动，因此产生了很大的破坏力，给中国应对中美经贸摩擦构成了很大的困扰，也给中国的经济发展和科技进步带来了难以忽视的挑战。
四、美国“长臂管辖”的弊病
在全球化时代，主权国家政府、企业、非政府组织、公民个人等各类行为主体已经深度介入国际事务，在这个过程中，跨国民商事与刑事的纠纷都呈显著增长，跨国经济犯罪等问题也进一步复杂化，因此域外管辖权问题更为突出。如何更好地应对上述挑战，是国际社会面临的共同问题。美国以“长臂管辖”的名义，提供了自己的解决方案。从表面上看，美国精心打造了一整套域外管辖法网，构建了较为完备的法律体系和强大的执法能力，在打击跨国腐败、洗钱、有组织犯罪等方面开展了一些行动，产生了一定的震慑效果，在一定程度上净化了国际商务环境，打击了跨国恐怖主义与犯罪集团的资金募集能力。然而，从本质上来看，由于“长臂管辖”的根本属性在于护持美国霸权，因此它给包括中国在内的各国政府、企业、相关机构及个人带来了诸多问题和损害。
第一，严重损害中美关系。在中美经贸摩擦日益加剧的过程中，美国围绕华为等中国高科技企业制造了一系列“长臂管辖”案件，进一步激化了中美矛盾，严重破坏了中美双边关系。究其缘由，在于美国原本指望中国按照美国的意愿去发展，满足其所谓“上帝选民、天命所归”的迷思。当中国的发展超出美国预料并威胁其全球权势时，施行“长臂管辖”就成为美国遏制中国发展、护持霸权的必然选择。
第二，“长臂管辖”具有强烈的霸权主义与单边主义色彩。美国的“长臂管辖”本质上是单边主义、霸权主义外交思想的典型体现，也体现了美国外交思想传统中浓厚的“美国例外论”与“美国优先论”色彩。在国际法层面，美国将国内立法视为理所当然的国际立法，凭借自己的国际权势迫使其他国家默然接受。譬如，从《海外反腐败法》设立之日起，各国就批评美国的干涉“长臂”过分伸展，完全以一种凌驾于各国之上的姿态充当“世界警察”。美国以一己之身同时充当警察、检察官、审判法官和行刑者等全部角色，这对于宣称透明、公正、独立的美国法律制度而言，实在是一个极大的讽刺。
第三，“长臂管辖”存在三大权力部门形成政治默契、放任无限伸张的嫌疑。在美国国内，“长臂管辖”得到了联邦权力体系各部门的大力拥护，它们乐见域外管辖权的“长臂化”，“长臂管辖”有权力脱缰的风险。譬如，国会在制定“长臂管辖”法律时，故作言简意赅，使法律文本中缺乏可执行的具体条款，其目的在于让司法部行政官员（即联邦检察官）对外国企业与公民提起诉讼时，拥有大量的随意解释空间，受理诉讼的联邦法院也可以自由裁量，声称自己拥有充分的管辖权依据。联邦最高法院曾裁定，外国公民除非与美国有显著联系，否则美国政府工作人员搜查该外国公民在美国境外的财产，并不违反美国宪法第四修正案，该外国公民个人和财产权利也不受第四修正案保护，[76]此举使得联邦行政部门在境外无视国际法与他国法律的气焰更加嚣张，甚至开展所谓的“非常规引渡”（Extraordinary Rendition），将身处他国的外国公民绑架回美国交由美国法院审理。[77]另外，最高法院还放任联邦下级法院随意创制、操弄管辖权依据，对于不同地区的巡回上诉法院如何运用所谓的“长臂管辖”依据标准，最高法院持放任自流的沉默态度。作为行政执法部门，美国司法部和证券交易委员会所创立的诸多“长臂管辖”执法规则，一直存有违宪嫌疑，但从未遭到最高法院和国会的质疑。[78]
第四，“长臂管辖”存在严重的动机问题。在“长臂管辖”行动中，最为美国热衷的是海外反腐败行动，然而其动机一直遭到广泛批评，外界普遍认为此类行动存在“国家勒索”与“公器私用”的恶意。以“皮耶鲁齐案”为典型案例，英国《经济学人》杂志在翻阅了大量案卷之后，承认的确没有发现通用电气在整个收购过程中有公开违法的行为，但是也指出，由于美国独有的全球霸权地位，使得美国企业与核心政府部门更容易接近与沟通，通用电气的法务部门比西门子、三菱等同行企业更擅长通过谈判与美国司法部达成一致意见。更重要的是，《经济学人》的调查记者发现，通用电气法务部门雇用了多位美国司法部的前职员。[79]在通用电气没有公开违法的表象之下，这些为通用电气利益服务的“旋转门”职员，与司法部的前同事进行了哪些沟通，达成了哪些默契，完全不为外界所知。《经济学人》杂志将美国司法部的海外反腐败执法行动描述为“反腐生意”。[80]美国知名法律评论网站仔细讨论了美国司法部与证券交易委员会运用《海外反腐败法》查处案件数量不断上涨的不明动机，“很多人认为追查海外腐败行动已经成为美国政府的‘现金牛’”，“美国司法部的一位前高级别官员曾表示，‘美国政府发现了一个有利可图的项目，正在对企业进行杀鸡取卵式的行动’”，“另一位司法部前高级别官员则表示，‘对于律师事务所、会计事务所、咨询公司和媒体而言，这意味着大好商机。创造了这些市场需求的司法部官员们之后还可以在私人企业里给自己找到一个高薪的职位’”。[81]
第五，“长臂管辖”存在严重的程序正当性与透明性问题。尽管美国声称依法依规采取行动，但“长臂管辖”中的程序失当与不透明嫌疑比比皆是，时常引起世界各国政府及舆论的强烈质疑。譬如，尽管法国是美国《反海外腐败法》执法同盟的成员，但法国总统府与国民议会一直怀疑美国炮制“皮耶鲁齐案”的真正动机。弗雷德里克·皮耶鲁齐等企业高管被逮捕及长期关押的时期，正值通用电气对阿尔斯通旗下燃气轮机业务展开收购的关键时刻，而且阿尔斯通为了达成庭外和解，向美国司法部支付了巨额罚金，给企业造成了严重的财务困难。[82]针对企业的巨额罚金究竟是依据何种规则计算并予以折扣，始终是“黑箱操作”，完全没有透明度可言。[83]
另外，实施“长臂管辖”的各部门还频繁利用各种法律灰色地带，以及外国企业、公民不了解美国法律制度的天然劣势，对其进行赤裸裸的恐吓、胁迫、诱供。譬如，美国国税局公然要求全球所有金融机构忽略母国法律的要求，向美国提供美国公民海外账户信息，拒绝者将会受到加征利润税的惩罚。[84]联邦检察官利用美国刑事案件多以“认罪协商”（Plea Bargain）结案的特点，对涉事外国企业或公民进行恐吓或引诱认罪，声称此举可以换得处罚减轻，实际上却往往使他们落入陷阱。[85]一些研究也表明，美国司法部和证券交易委员会常常以“主动认罪换取罚金折扣”的方式威逼利诱企业主动认罪，但实际上最后却以“递延起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement）或者故意拖延时间的方式继续要挟企业，增加企业的法务成本。还有企业在主动认罪后，最终受罚数额依然极其庞大，甚至足以将企业压榨破产。[86]
第六，“长臂管辖”存在严重的歧视问题。尽管美国政府在打击逃税、海外贿赂、证券欺诈等领域也会对美国本土企业和公民进行查处，但从大量案件的查处结果来看，美国的“长臂管辖”无疑主要针对外国企业和公民，相较于美国企业，对外国企业的惩处力度明显更高。从《海外反腐败法》颁行以来，被罚金额最高的前10家企业仅有两家为美国本土企业。有学者统计，2007年至2017年间，全球共有22家金融机构遭到美国联邦行政执法部门惩处，涉及案件31起，其中外国金融机构23起，占比超过74%，被罚金额超过393.1亿美元，占罚金总额的63.1%，平均每起案件需缴纳17.1亿美元。[87]由此可见，尽管美国声称“依法办事、一视同仁”，但实际上更偏爱对他国企业实行严苛的“长臂管辖”。这种歧视性做法充分体现了美国“长臂管辖”为霸权护持战略服务的底色。
五、结 语
美国东部时间2020年1月15日，中美双方在华盛顿签署《中美经济贸易协议》，标志着中美贸易摩擦出现了暂时性的缓和。然而，观察者普遍认为，这并不意味着2018年3月以来爆发的中美经贸摩擦的正式结束。特朗普政府正面临新一轮政党轮替竞争，必然会继续维持中美经贸摩擦，伺机在某些时刻加大挑衅力度，进一步升级冲突。在这样的背景之下，美国对中国企业、相关机构及个人的“长臂管辖”必然继续存在。我们对于美国“长臂管辖”与中美经贸摩擦，要有更深刻的认识。
特朗普政府之所以从2018年3月以来频频施用“长臂管辖”，与中美经贸摩擦的大背景是密切相关的。特朗普政府希望以“长臂管辖”禁锢中资银行、企业、科研院所，遏制中国经济产业的制造与研发能力，从而达到使中国在中美经贸摩擦中最终屈服的目的。
更进一步说，中美经贸摩擦的背后是两国的战略竞争问题，“长臂管辖”是美国力图在此轮战略竞争中压制中国发展的重要武器。当前，美国国内保守主义、民粹主义思想盛行，“让美利坚再度伟大”的霸权护持思潮涌动，将中国视为首要霸权挑战者的认知充斥于白宫、国会及精英阶层之中。特朗普政府实际上已经启动了所谓遏制“中国崛起”、“中国挑战”的战略。打压中国的经济发展潜能，便是该战略的关键一环，因此，必然需要“长臂管辖”发挥更大的作用。
中美战略竞争的本质是全球治理体制要求变革与反对变革之争。经贸领域的域外管辖权冲突，是全球化时代主权国家之间如何有序处理经贸冲突的问题，本质上是全球治理问题。现有的国际法及其他各类全球治理规则面临机制老化、协调难以为继的严峻挑战，因此推进全球治理相关体制变革已是大势所趋。然而，针对这一挑战，美国的“长臂管辖”可谓逆流而动，它希望以国内法代替国际法，要在全球经济治理问题上贯彻不受制约的“美国独裁”，是对全球经济治理秩序变革诉求的反民主行动，是美国霸权主义的集中体现。随着国际力量对比发生深刻变化，全球性挑战日益增多，广大发展中国家积极参与全球治理体制变革已是大势所趋。基于此，中国必然会继续坚持反对美国对中国及世界其他各国的“长臂管辖”，进一步推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排，推动包括国际法域外管辖权问题在内的全球治理规则朝着更加民主化、法治化的方向前进。
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