本文為中國財政科學研究院院長劉尚希於2020年4月18日在中國區域經濟50人論壇第十五次專題研討會視頻會上的發言。
中國財政科學研究院院長 劉尚希
第一，這次疫情衝擊是短期的還是長期的？
剛開始我們覺得這個疫情衝擊和2003年非典一樣，可能挺一挺忍一忍就過去了，但是現在看起來不是這樣，它不是一個短期的衝擊，可能是長期的衝擊。可能在相當長的時間內我們還要與病毒共存，因為病毒到底是什麼情況，現在還沒有完全搞清楚。由此對經濟社會所產生的影響、帶來的不確定性，我們沒有辦法去預見。另外，這次疫情衝擊力度大，衝擊的廣度、深度前所未有，影響是長期性的。從這點來看，要放在長期的一個場景下來考慮當前的政策以及整個國家的發展。因為現在疫情不僅僅在中國，而是在全球，而且可能超出人類歷史上任何一次疫情，已經涉及到200多個國家，還在進一步發展，這意味著現有全球治理格局和發展格局都要發生重大的改變，國內的發展格局和治理格局也將發生改變。所以，這次疫情衝擊就像一個物體在運行軌道上受到了外力的衝擊而改變了它的運行軌道，可能使全球的治理、發展以及國內的治理、發展進入一個新的運行軌道。這是我的一個基本判斷。
第二，將會進入一個什麼樣的發展軌道？
我認為，無論是從全球來看還是從國內來看，會進入一個高風險軌道。為什麼說會進入一個高風險軌道呢？從全球看，當前應對疫情衝擊有三個跟不上：一是科技跟不上病毒的變異。現在對0號病人至今都沒有搞清楚，這個病毒如何演變，特效藥什麼時候能研發出來，疫苗什麼時候上市，是否真正有效，這些都具有很大的不確定性。當前又出現了無症狀的感染者，這種風險在隱匿化，這樣不確定性就更大了，這是第一個跟不上。第二個，人們的認識跟不上疫情的變化，在發達國家尤其明顯。疫情來了是一場大考，如果說中國是一個閉卷考試，一開始不知道怎麼回事，考得有點悶，但是後來慢慢進入狀態了，現在看考得相當不錯，我們國家的疫情風險得到了控制，那麼發達國家在一定程度上就是開卷考試了，因為中國抗擊疫情很多的做法擺在明面上，疫情的信息也向全世界公開了。但發達國家從現在看考分不高，還要看後面的考題做得如何。這表明什麼？人們的認識普遍跟不上疫情的變化，這種不適應帶來的風險是全方位的。疫情大考還未結束，經濟大考、治理大考接著而來，考不及格的國家就會在新一輪文明進化中邊緣化。第三個跟不上，是指制度創新跟不上公共風險的升級。這次疫情其實就已經證明了，公共衛生體制創新滯後。如果說公共衛生體制創新或者說改革能夠快一些的話，那可能這個疫情不會搞得這麼大。當然歷史是不能假設的，但至少已經發現了現在公共衛生的短板，其實就是一個體制的短板，而不是一個簡單的投入的短板。這個體制的短板反映在“預防”這個公共風險理念並未落地，並未內化到醫改和醫療衛生體制機制當中去。現在的慣性思維都是拿投入來說事，認為是投入太少了。其實真正的短板是體制短板，是公共衛生體制以“預防”為中心的改革創新不夠。還比如說經濟、金融、社會、城鄉區域體制的改革創新同樣也沒有完全跟上公共風險的變化。有一個現象是，當政策出來很多的時候，往往是制度創新不夠的一種結果。這三個跟不上意味著我們進入了高風險社會，高風險意味著什麼？高成本，高度不確定、不穩定。比如說疫情風險來了，每個人的生活成本都上來了，企業的成本也上來了。所以，高風險就是高成本。
（中央）政治局開會說要對當前的困難、風險、不確定性有充分的估計。根據這個精神，我覺得對我國將來的發展進入高風險軌道要有一個戰略預判。不能認為這個疫情風險過去了以後，一切都會恢復到原狀。我認為，回不到原有的軌道上去了，治理也好發展也好，都進入了一個高風險軌道。
顧名思義，風險像風一樣是易變的，風險不會固定在某個領域某個地方。從風險分佈來看，在區域之間風險的分佈在不斷變化，區域分化在疫情風險衝擊下將會有新的表現，可能會加大區域分化，使區域分化表現出新的特徵。很重要的一點就是數字鴻溝在疫情衝擊下在加大，在數字產業、數字服務這些方面做得好的地方可能會發展得更快，在這方面落後的地方將會更加落後，區域發展會更加分化。這種分化可能不僅是經濟層面和社會層面的，而是各個方面的分化。這次疫情衝擊有可能代表一個區域發展的分水嶺。在數字技術支撐數字生產、數字生活或數字化程度更高的地方來看，它與疫情更能兼容。一方面，這樣的地方更能防控疫情，一方面它更能實現經濟社會的發展。而在主要靠傳統產業的地方，可能更難適應，更難發展。
第三，當前怎麼辦？我提三點看法。
一是把短期應對放到長期背景下考慮，要放到高風險發展的軌道來考慮眼前應該怎麼做。比如說當前投資怎麼佈局，消費怎麼去鼓勵，產業鏈怎麼去保護，新基建舊基建怎麼結合等等這些問題，都應放到高風險發展軌道這個大背景下來考慮，不能就眼前考慮眼前。
二是把政策制定和政策實施嵌入到各項改革中來，也就是說政策的制定和改革的方案不能“兩張皮”。現在存在這種現象：政策是政策，改革是改革，兩者幾乎是分離的。從協調協同的角度來看，政策和改革更要協調協同。最近出臺了一個關於要素配置改革的文件，尤其在當前，資金、勞動力、人才、土地、數據等這些要素交易，其成本越來越高。交易成本高，實際上是交易的不確定性高，交易風險大，當然交易成本就高了。為什麼交易的不確定性、風險大了，這裡很重要的就是交易規則不透明，也不公平，這就會導致各種交易成本上升。這也意味著整個發展的成本就會上升。這針對區域來講也是如此。我認為，應進一步擴大地方在中央統一領導下的因地制宜的改革自主權，尤其在當前疫情條件下，要促進地方內生出更大的改革動力。
當前還有一個與要素相關的，就是人才，也是勞動力，但人才有特殊的作用。事業單位管理體制改革滯後，把很多人才都捆住了，人才難以流動，難以優化配置。現行體制的條條框框把幾千萬人才捆住了，創新活力難以釋放。怎麼加快事業單位的改革，優化人才的流動、配置，是當前的大課題。人才是第一資源，是更重要的資源配置。這跟當前應對疫情也密切相關，比如應對疫情要科技投入，要創新驅動，要數字技術來支撐，那就得有良好人才體制。
第三點，宏觀政策的設計要從不確定性出發來構建確定性，從公共風險出發來追求最小化，要跳出學科思維。比如說以經濟學思維制定經濟政策，以社會學思維制定社會政策等等，這樣考慮問題會有很大的侷限性，需要從更高的層面來考慮。我覺得更有概括性、綜合性的概念就是公共風險、不確定性。宏觀政策應當從防範化解公共風險，注入確定性這個角度來考慮，這樣它可以包容各個學科、各個領域，避免各領域政策目標的衝突。
有兩方面是當前應該要考慮的：
一方面，要發揮政策“規模效應”，提振信心，改善預期。當前出來的政策很多，但是比較散比較零碎，市場以及社會、老百姓搞不清楚政府在應對疫情方面到底是一個什麼樣的力度，朝哪個方面使勁，到底要花多少錢等等。不清楚的，比較模糊的政策難以改善預期。最近的（中央）政治局會議釋放的信號很清晰，但是怎麼把會議精神轉化成一攬子的可操作政策方案和專門的特別預算，讓老百姓看得更清楚，讓（中央）政治局的決策轉化成一個實施的方案。這樣的話，我想更能提振信心，改善預期，因為政策也有一個規模效應的問題。出的那些政策零零散散，花了不少錢，但是老百姓感覺不到力度。這在改善預期方面，我覺得作用較弱。怎麼樣把（中央）政治局的決策轉換成一攬子的方案和專門的特別預算，這是當前非常緊迫的問題。
另一方面，是如何遏制風險鏈的形成和傳遞。疫情風險、經濟風險、社會風險是傳遞和疊加的，我們需要採取類似疫情控制的辦法，就是隔離風險。比如說失業風險，就會引發收入風險，進而引發生活困難的風險。這會形成一個風險鏈條，導致風險傳播。通過財政的手段、金融的手段對它加以隔離，不要讓這些風險相互傳染。因為經濟與社會是循環的，產業也是循環的，針對不同環節的風險加以隔離，就可避免這種風險進一步擴散。當前的財政政策主要是
微觀政策，用保產業鏈、保市場主體、保就業、保民生等方式去隔離相關風險，如倒閉風險、失業風險、收入風險、生活困難的風險等等，而財政的宏觀政策在疫情條件下是輔助性的、補充性的。來源：中國區域經濟50人論壇 2020.4.22
