腐敗治理體系法治化的一般原理
魏昌東教授
作者簡介：魏昌東，上海社會科學院法學研究所刑法室主任、歐洲刑事法研究中心主任，法學博士，教授，博士研究生導師。主要研究領域：刑法基礎理論、經濟刑法、腐敗治理學、公職刑法學、監察法理論與實務。
基金項目：國家社會科學基金重大課題“中國特色反腐敗立法體系建設重大理論與現實問題研究”（17ZDA135）。
原刊載於《南京大學學報：哲學.人文科學.社會科學》·2020年第3期92-104，共15頁。為方便閱讀，內容省略註釋。
摘要：“國家治理現代化”目標，對提升腐敗治理效能的制度體系建構提出了明確的要求。腐敗治理體系建構於國家治理現代化的基礎，是一個獨具中國特色的理論概念與實踐體系，建構腐敗治理體系的理論，揭示其基本構成，明確體系要素的建設標準，進而對國家反腐敗戰略進行全面的評估與代際發展，是全面提升腐敗治理效能的基礎。腐敗治理體系由“四大支柱”構成：1.基礎支柱：國家政治權力結構。國家權力結構與政權結構模式，決定腐敗治理體系模式選擇與權力配置關係。2.核心支柱：腐敗治理的主體及其體制。根據職權分配與職能定位，腐敗治理主體涉及核心主體、功能主體和參與主體三類，其體制選擇模式決定治理效能。3.重點支柱：腐敗治理機制體系建設。調整與優化追懲機制、豐富與強化預防機制，實現高效協同是機制建設的核心。4.關鍵支柱：腐敗治理立法體系建設。法治化是腐敗治理體系現代化的首要標準，中國腐敗治理立法體系要加快建構其憲法和基本法基礎，強化公權監督體系基礎法律和預防制度體系，實現理念、結構與目標的整體創新。
關鍵詞：腐敗治理體系；治理現代化；代際更新
我國自20世紀70年代末啟動改革開放進程以來，廣泛、深入的經濟體制改革帶給中國舉世矚目的發展成就，現代化的推進，成就了中華文明新盛世的到來，21世紀初葉成為中華民族發展史上最輝煌的一頁。然而，伴隨工業化、市場化、現代化與全球化的共時性，也催生了現代化進程中普遍存在的“公權悖論”現象，一方面，現代化中的政府主導模式，強化政府在由計劃經濟向市場經濟轉型中的支配作用，權力決定利益分配的格局，抬升了權力的交換價值，也提高了腐敗萌芽、生成乃至猖獗的風險；另一方面，公共權力在不斷擴張其對社會經濟、政治、文化領域與範圍支配能力的同時，囿於社會轉型中制度建構的滯後性、社會治理體系建設的異步性，為腐敗的“大流行”創設了必要的機會、條件與環境。鮮明的社會主義制度特色、中國特色社會主義的國家發展目標，決定了腐敗的治理必然是中國在現代化進程中必須時刻面對的最嚴峻的國家治理問題。伴隨腐敗治理鬥爭的深入，如何全面提升國家腐敗治理戰略的科學性、提高腐敗治理的能力與層次，成為中國社會可持續發展戰略、國家治理戰略中的一項高度重要與緊迫的課題。“腐敗治理體系”的理論與戰略，是有效破解腐敗治理困局的關鍵。
一、腐敗治理體系理論建構的時代背景與基本內涵
（一）腐敗治理體系概念提出的時代背景
何謂“腐敗治理體系”？建構“腐敗治理體系”的意義何在？是21世紀初以來為中國理論與實務界關注的問題，具有深刻的時代背景。
1.中國的腐敗治理進入代際更新的關鍵時期
“代際理論是描述和研究不同代的人之間思想和行為方式上差異和衝突的理論。”作為專門闡述“代”及“代際衝突”的形成機理和表現方式的學說,在解釋近代社會以來世界範圍內出現的“代溝”方面具有普適價值。筆者認為，代際更新以觀察代際衝突為基礎，作為減少乃至消除代際衝突的重要機制，應當成為代際理論的重點內容。不僅如此，代際更新既存在於自然的“代”之間，也存在於作為社會現象的犯罪問題的觀察與犯罪治理模式、戰略選擇的過程之中，犯罪模式、預防模式與治理策略，均存在代際更新的必要，只有全面反思前一時期治理策略的科學性短板，完善體制、創新機制，實現二者的優化協同，才能提出具有價值性的更新策略。
中國共產黨的階級基礎與先進性，決定了與一切腐敗做鬥爭是黨執政觀念的基礎。中華人民共和國成立初期，面對腐敗向新政權發起的進攻，黨中央毅然打響反腐第一槍，“戰役式”與法制化的治理，剷除了腐敗衍生的土壤，形成了清廉的政治風氣。改革開放後，黨提出“腐敗生死觀”，陳雲同志提出的“執政黨的黨風問題是有關黨的生死存亡的問題”的著名論斷成為腐敗治理政策選擇的出發點，在理念、機制與體制探索上走出了一條中國特色的反腐之路。（1）在理念定位上，堅守“堅持一手抓改革開放、一手抓懲治腐敗，在整個改革開放的全過程中都要反腐敗”的導向，實現了由“加大反腐敗鬥爭力度”（1993年），向全面從嚴治黨，堅持厲行法治，“有腐必反”理念的更新。（2）在機制完善上，實現了由“點狀”的懲治性治理，到建構與“三大工作格局”相適應的“教育-懲治-預防”的“線狀”治理，再到全面反腐，一體推進“不能腐、不敢腐、不想腐”的“網狀”治理的轉型，腐敗治理機制不斷豐富。（3）在體制更新上，探索形成“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與，堅決遏制腐敗現象”的領導體制，以之為基礎，通過監察體制改革，加強了黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建起集中統一、權威高效的中國特色腐敗治理體制，實現腐敗治理體系由機制更新向體制完善時代跨越。
儘管在改革開放中黨和國家均高度重視腐敗的治理問題，但是，因腐敗治理戰略一直處於代際更新之中，治理成效仍處於全面提升的關鍵階段。“腐敗、特權、貧富分化和官本主義的盛行，強化了民眾的仇官、仇富心理，削弱了黨和政府作為社會公共利益代表形象的公信力，危及黨和政府執政的正當性。”十八大以來，黨始終高度關注腐敗治理問題，2013年4月，習近平總書記在中央政治局常委會研究巡視工作五年規劃時，作出反腐敗鬥爭形勢“依然嚴峻複雜”的判斷。2015年1月習近平總書記在十八屆中央紀委第五次全會上繼續指出，黨風廉政建設和反腐敗鬥爭永遠在路上，有全黨上下齊心協力，有人民群眾鼎力支持，我們一定能夠打贏黨風廉政建設和反腐敗鬥爭這場攻堅戰、持久戰。2017年10月。黨的十九大作出反腐敗鬥爭壓倒性態勢已經形成並鞏固發展的重大判斷，指出“當前，反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。”2018年12月31日，中央政治局會議指出，反腐敗鬥爭取得重大成果。2019年1月，十九屆中央紀委三次全會進一步指出，取得全面從嚴治黨更大戰略成果，鞏固發展反腐敗鬥爭壓倒性勝利。與此同時，黨中央反覆強調，反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜，必須將“嚴”字長期堅持下去。在監察體制改革推進中，如何實現治理體制與機制的優化協同，促進腐敗治理的代際更新成為關鍵。
2.國家治理現代化與腐敗治理目標的新要求
“推進國家治理體系和治理能力現代化”，是改革開放30多年後中國共產黨首次對全面改革的目標提出的明確要求。“國家治理現代化”目標的提出，第一次將現代化與國家治理體系和治理能力聯繫起來，是國家治理理念步入現代化階段的重要標誌。“國家治理現代化”立基於推進國家治理的中國經驗，是面向新世紀發展的新的執政綱領與治理目標，堪稱中國特色社會主義理論發展的又一重大里程碑。
“國家治理現代化”選擇性地汲取了始自20世紀90年代形成於西方的治理理論的智識基礎，根植於中國國家制度發展的現實，進一步推進與強化國家在經濟社會發展中的作用，通過以國家為中心的制度發展完善制度體系。“國家治理現代化”的中心是強化國家的治理，涉及治理體系與治理能力兩個方面，前者強調製度文明的發展，後者強調實踐文明的進步，是系統論與實踐論的統一，“這兩者相輔相成，構成一個有機整體。有制度，沒能力，那麼制度就徒有虛名；有能力，沒制度，那麼能力就會被泛用濫用。在制度體系下不斷提高執行能力，在執行過程中不斷完善改進制度體系。”“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”隨著現代社會的發展，“國家治理-經濟社會發展”的正相關關係愈發顯現，促使完善國家治理成為現代國家的共同追求。國家治理現代化是中國共產黨對現代化內涵的又一次豐富，國家治理能力需要構建治理體系，治理體系的完善能夠為治理能力的提高奠定基礎。
腐敗是控權失靈的結果，腐敗治理是國家治理的底線，國家治理體系現代化應當以是否能提高反腐敗機制效率為標準，腐敗治理能力是對國家治理能力最根本的檢驗。國際廉政理論認為，可以從反腐敗機構、反腐敗戰略和反腐敗法律制度這三個方面來評估一個國家的反腐敗體制和機制，毫無疑問，這些不僅是國家治理體系建設的內容，也是實現國家治理能力的基礎。“反腐敗和廉政建設是國家治理體系的重要組成部分”，反腐倡廉的根本途徑蘊含於現代治理體系之中，“國家治理現代化”的目標，對腐敗治理現代化具有檢驗、引導、評估與促進功能，而其核心在於，加快法治化導向下的制度體系完善。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次明確了法治體系建設在國家治理現代化中的地位，“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象”，是“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”四大建設任務的重點，“國家治理現代化”導向下的腐敗治理，決不是散在的機制更新與體制優化的粗放結合，而必然是以現代化為基準的體系化協同。
3.腐敗治理體系建設的全球化趨勢
“腐敗治理體系”的提出，與國際透明組織（Transparency International，簡稱TI）倡導的“國家廉政體系”在中國的傳播存在一定聯繫。1993-1994年間，國際透明組織在其所倡導的反腐敗運動的內部討論中，新西蘭學者傑瑞米·波普（Jeremy Pope）提出了“國家廉政體系”(National Integrity System，NIS)的概念，遂成為了該組織向世界腐敗治理提出的第一份有影響力的建議。國際透明組織認為，醫治腐敗的根本途徑是構建國家廉政體系，這是最有效的反腐敗的改革計劃，也是人類反腐敗智慧的結晶。國家廉政體系由一系列制度框架組成，總體上是一座形似於希臘的神廟，由屋頂、支柱和地基三部分組成，其屋頂代表廉政體系建設的三大目標：可持續發展、法治和生活質量；中間的支柱代表組成廉政體系的各種機構行動者和保證這些機構行動者正常運轉的核心規則；地基則代表公眾意識和社會價值體系。國家廉政體系概念表明，只有各個制度支柱均衡發展，只有公眾意識和社會價值體系這個地基牢固，國家廉政體系大廈才會屹立不倒，三大目標才會得以實現。國家廉政體系為跨政治制度、跨社會文化的廉政制度討論提供了一個框架，推動了一些國家的反腐敗改革計劃，旨在探討建立一個透明和具有問責機制的制度體系。國家廉政體系的理論與建設方案，受到中國學者的關注，並就中國國家廉政體系建設提出了相應的主張。
（二）腐敗治理體系的提出與內涵界定
“腐敗治理體系”肇生於“國家治理現代化”目標創立的第二年，是一箇中國特色的概念，理論界對此尚處於研究的初級階段。
1.“腐敗治理體系”的理論爭訟
就“腐敗治理體系”的界定，有如下的幾種觀點，第一種觀點認為，國家腐敗治理體系是整個國家治理體系的子系統，是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵禦功能的“免疫系統”，是實現國家治理體系現代化的重要保證。腐敗治理體系的邏輯起點是維護國家治理的有效性，腐敗治理體系的目標定位是推動國家治理權威、秩序與活力的有機統一。第二種觀點認為，所謂治理腐敗體系，是指從國家戰略、頂層設計和整體謀劃等層面統籌謀劃，為有效懲治、遏制和防範腐敗，針對腐敗滋生蔓延的特點和規律，充分動員社會各方面力量，科學整合懲治、教育、預防各種手段，綜合運用行政、經濟、法律、文化等各種治理資源，完善治理體系，提升治理能力，增強治理效果，實現治理腐敗目標和任務的方針、政策、措施等總和。第三種觀點認為，腐敗治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，是在黨的領導下，包括腐敗治理的理念、價值、制度、行動等一系列的腐敗治理的體制機制、法律法規安排，是一套緊密相連、相互促進的制度體系。第四種觀點認為，中國腐敗治理體系是以公共權力的運行為主線，以黨政機關(紀檢監察機關)為中心，以廣大公職人員和人民群眾為主體，以反腐敗法律制度基礎設施為介體，以“五位一體”的“大社會”為背景，構成多元要素“綜合集成”的體系。
上述觀點，均強調腐敗治理體系以國家治理體系為基礎，認同其國家戰略性與頂層設計性，堅持由政治制度、組織制度、法律制度與價值體系等一系列制度體系構成，具有啟發性，然而，亦存在明顯的完備性上的不足：（1）定位有待完善。腐敗治理體系的建構主體是國家執政主體，目的是優化國家治理結構，推進腐敗治理現代化，其構建必須依賴於國家治理體系建設、國際社會制度更新的積極成果。立基於特定國家、特定歷史時期政治權力架構的基礎，這幾種觀點均忽視了國家政權結構、治理結構對治理體系構建的基礎地位。（2）重點有待突出。第一種觀點未能揭示腐敗治理體系的基本構成，未能強調法律制度之於治理體系的基礎地位。第二種觀點忽略了治理體制建設在治理體系中的地位，第三種觀點對作為腐敗治理重點的反腐敗機構的地位與作用重視不夠。第四種觀點對國家腐敗治理體系中的體制與機制系統建設的認識過於簡單化。（3）系統有待更新。腐敗治理體系是一個動態的系統，與國家治理體系具有相互促進的功能，科學有效地治理腐敗，有利於國家治理體系的現代化。國家治理體系的建設和發展，為治理腐敗提供資源和動力，並決定著其實際治理腐敗的效能。從這個意義講，治理腐敗與國家治理體系和治理能力現代化相互聯繫、相輔相成，治理腐敗體系是國家治理體系的重要組成部分，治理腐敗的成效以及治理腐敗體系的建設和完善，對於推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要作用。
2.腐敗治理體系的再界定
筆者認為，腐敗治理體系是指，國家執政集體為推進清廉社會構建、優化治理結構，以一國既有政治框架和整體治理體系建設為中心，就腐敗治理而制定的戰略規劃，就腐敗治理的模式、主體、體制、對象、機制與標準而建構的立體化的制度體系。中國特色腐敗治理體系，是指以中國共產黨的領導為中心，以中國既有政治權力架構為基礎，就腐敗治理的系統推進而做出的制度構建與法律體系安排。
治理理論主張，治理體系由兩個部分組成：一是治理的基本機制；二是組織的治理，即“為管理治理體系而創建的物質單位。”在現代國家，政府就是這樣的組織。治理的基本機制和治理的主要組織之間相輔相成，前者確立組織的身份和行動的法律範圍，而後者則落實並將機制轉化為實際的行動。就其核心環節而言，主要是反腐敗法律制度體系(制度設計)、執行者(制度執行)及社會基礎(制度生態)等。不同層級和領域的反腐敗法律制度體系存在交叉或衝突，同一執行主體往往要執行來自不同維度的法律制度，不同的執行主體之間可能因為不同法律制度的交叉重疊而發生衝突。這些多維動態的要素圍繞公共權力的運行形成了一個動態的空間性的網絡結構。要通過“頂層設計”將不同維度的法律制度與不同執行主體之間的協作機制和制度生態進行社會工程的設計和優化，形成有機互成、良性互動的腐敗治理體系和運行機制。國家治理是一個長期的發展過程，經歷了由片斷性、局域性治理，向體系性、整體性治理的發展，腐敗的治理同樣經歷了由回應性治理向系統性治理的嬗變，其核心是腐敗治理戰略、反腐敗機構與機制實現了一定程度的協調發展。
二、腐敗治理體系的基本構成
圍繞腐敗治理體系的建構問題，我國學者進行了多維思考。有學者提出，國家層面的反腐敗能否取得成功，取決於五個因素，即，領導人的政治決心、反腐敗法律、反腐敗機構和體制、反腐敗戰略、人民大眾的支持等。有學者主張，腐敗治理體系是國家治理體系的重要組成部分，由腐敗治理主體、治理對象、治理手段、治理目標和法律體系等構成。有學者提出，廉政治理體系本質上是一套制度安排。可劃分為三個層次，表層為廉政治理的具體政策，即具體制度；中層為廉政治理的規則和程序，即基本制度；底層為廉政治理最基礎的制度安排，即基礎制度。所謂基礎制度是指權力結構和權力運行機制的制度安排，它是國家廉政治理體系的基石，決定著具體制度和基本制度的構建和有效性。國家廉政治理體系的現代化首先是國家廉政治理基礎制度的現代化。上述觀點，圍繞腐敗治理的主體、對象、機制、機構及標準而展開，具有啟發性。筆者認為，以國家治理現代化的標準為導向，國家腐敗治理體系由“四大支柱”構成。
（一）基礎支柱：國家政治權力結構
腐敗治理體系作為國家治理體系的重要內容，須建構於國家權力結構、政治權力架構的基礎之上，“國家中心主義”與“社會協同主義”的治理模式，決定了政治權力結構對腐敗治理體系建構的基礎作用。
1.國家權力結構模式決定腐敗治理體系模式
國家權力結構，是指一國所有公共權力的類型劃分及其在縱橫向度上的分配、組合而形成的關係類型。國家權力結構在縱向上存在單一制與聯邦制之分，在橫向上存在分權制與集權制之分，其中分權制又包括三權分立、君主立憲與議會制等模式。現代社會以來，國家權力結構更新成為社會發展的重要基礎，直接決定著在一國中承擔治理功能的權力機構的設置、模式、權力系統及組織體系狀況。基於對“集權-壟斷-腐敗”的深刻認識，現代國家普遍建立起民主制的國家體制，基於實現對國家權力結構性建構以制約權力、防範腐敗的需要，西方國家普遍在民主制的基礎上建立起權力分立的結構模式，社會主義國家實行的人民代表大會制度，有利於國家權力的集中統一行使，並通過有效的制度建設防範權力濫用。就權力的制約系統建設而言，總體上涉及結構性分權與功能性分權兩種模式，前者是針對由一方壟斷決策和發起行動的“完整權力”而言的，目的是建立參與者之間權力平衡和劃分領域為特徵的分散權力關係。從國家層面，結構性權力制約模式是把國家權力劃分為立法、行政、司法權，三權之間彼此分立，相互制衡，從而達到建構其制度體系之目的。後者是針對行政權擴張引發的政府層面的決策權、執行權、監督權的配置狀態，它是立法權、行政權、司法權三權的重心從傳統的以立法為中心向以行政為中心轉移過程中，呈現的新型操作性權力制約模式。
2.國家政權結構模式決定腐敗治理體系模式
政治權力結構，是指一國中由國家權力、政黨權力及其他執政權力組成的領導集體相互作用而形成的權力關係類型。政治權力結構在國家權力結構的基礎上，進一步決定著國家治理體系中的基本制度、權力分配與基本形式，進而對腐敗治理體系建設具有支配作用。“西方是政黨在全面掌握和運行現代國家制度的過程中，基於政黨對社會的深刻影響以及政黨對國家體系的全面滲透而形成的；而中國則是基於政黨領導現代革命，並在革命後直接承擔起現代國家建設而形成的。” 中國共產黨作為國家治理體系的核心，對國家治理體系具有支配地位與作用。因此在我國，國家政權結構對國家治理體系、腐敗治理體系的建設模式產生更重要的作用。
3.國家政權架構決定腐敗治理體系模式的內容
國家權力結構、政治架構是一國腐敗治理體系建設的中樞，其決定作用表現為:（1）國家權力結構決定腐敗治理機構的設置、類型、權力分配、基本體制關係等。政府治理的重點是規範權力，明確權力配置和權力運作的界限，克服政府在履行職能方面的功能性障礙和自主性羈絆，避免政府角色出現“缺位”、“越位”和“錯位”。有學者指出，“基於權力配置的政府職能轉變應該是國家治理現代化的核心命題”。（2）國家政治架構決定腐敗治理的理念、戰略、模式。中國特色腐敗治理體系以中國共產黨的領導為中心，以執政黨的腐敗治理理念為導向，強化黨對腐敗治理工作的絕對領導，才能提高腐敗治理的效能。“中國是一個典型的黨建國家和黨治國家。現有的政治體系是政黨構建起來的，現有政治體系的發展與完善也是由政黨直接推動和主導的。”這就決定了中國的反腐敗必須以政黨為中心，同時結合國家行為和社會行為，並遵循著政黨行為而展開的。因此，中國反腐敗的行動邏輯必須以政黨為出發點和核心，這是紀檢監察體制機制改革的基本立場。
（二）核心支柱：腐敗治理的主體及其體制
腐敗治理的主體是國家執政集體中腐敗治理戰略的頂層設計者、執行者、動員者與推進者，腐敗治理的戰略選擇與推進是國家治理活動的重要方面，依賴於治理主體充分發揮其功能。
1.腐敗治理主體的基本類型
腐敗治理是國家的使命，治理權由國家專屬行使，國家建立起專門的權力機關，腐敗治理現代化中形成的“社會協同主義”，促進了國家權力與社會權力的協同，社會組織、民間機構與媒體、公民成為治理的參與主體。我國理論界對中國腐敗治理主體存在“泛主體化”認識的問題，導致核心職能主體與協同主體的混淆，應當得到修正。一國的腐敗治理主體根據職權分配與職能定位的不同，涉及：（1）核心主體。是指承擔一國腐敗治理戰略的制定、規劃設計，以及權力總體分配職能的主體。現代化推進中，國家治理的手段和方式發生了根本變化，腐敗治理的功能定位隨之更新。腐敗治理從最初的維護統治階級利益和政權穩定，漸漸發展為一種對公共性的道德追求，成為一種旨在制約腐敗現象、維護國家治理有效性、實現國家治理體系與治理能力現代化的政治行為。核心主體重在針對治理推進中的新需求，完善治理結構、調整治理重點，這一功能顯然只能由執政的領導集體集中行使。（2）功能主體。是指法治化導向下，承擔法定的腐敗預防與懲治功能的主體。一是行使法定監督權的主體。在我國的腐敗政治體系中，政黨系統中的紀律檢查機關，國家系統中行使“以議為中心”的監督權和“以行為中心”的監督權機關，前者指作為人民主權代表的人民代表大會，通過聽取報告、檢查和質詢權，行使對行政機關、司法機關、監察機關的抽象監督權。國家與政黨權力體系中行使考課、遴選、任命及罷免職能的機關，也行使部分監督權。後者是指行使對腐敗具體監督權的國家監察機關、審計機關。二是行使法定懲治權的主體。包括政黨的紀檢機關、國家權力系統中行使對腐敗的調查、起訴、審判與執行功能的機關。監察體制改革後，監察權作為國家主導性腐敗治理權，實現了治理權由網格結構向線性結構的重大轉型，成為確保實現將制度優勢轉化為治理效能的關鍵。（3）參與主體。是指協助國家與政黨專門機關行使腐敗治理權的組織與個人。包括行使參政議政、民主監督的政協機關、行使社會權力的社會組織、輿論媒體和公民。較之於功能主體以內部、同體或自我監督為中心的監督，參與主體以外部監督和異體監督為中心，其治理功能相對有限。
2.腐敗治理主體的基本模式
根據政治權力架構的基本狀況，各國建立起不同的組織模式類型，包括：（1）根據治理機構所建立的權力系統的差異，分為“一元式”、“二元式”模式。“一元式”模式，是指將國家與政黨的所有腐敗治理權授予一個機關統一行使。“二元式”模式，是指分別在政黨與國家權力系統中建立獨立的行使腐敗治理權的機關，依據不同規則行使腐敗治理權。（2）根據腐敗治理權的具體歸屬，分為“集中式”與“分散式”模式。前者如新加坡的“貪汙調查局”。後者如美國的反腐敗機構，其涉及政府道德辦公室、司法部、人事管理局等各有關機構，其中以道德辦公室為主導。我國在監察體制改革前採“二元式”、“分散式”模式，分別在政黨與國家權力系統中建立反腐專門機構，且在國家反腐敗主體中包括行使行政監察權、司法檢察權的機關，形成了“三駕馬車”體制，監察體制改革實現了腐敗治理體制的代際更新。
3.腐敗治理主體的體制建設
各國推進腐敗治理目標的實現，主要是循著“機制創新”與“體制完善”兩個維度展開，以此實現治理體系的現代化。機制與體制在腐敗治理中的應然定位與功能差異，決定了二維發展路線及完善重點選擇的必要性。要取得國家腐敗治理的決定性勝利，單純的機制更新已難達其目標，實現體制的系統更新，以及體制與機制協同更新，成為推進腐敗治理的有效策略。腐敗治理體制是指國家基於腐敗治理需要，根據一國政治體制與權力結構的基本狀況，就腐敗治理的國家領導權、治理戰略制定、實施與動員權、腐敗治理過程中相關國家權力機關的權力分配、機構設置、隸屬關係、運行與協調製度，以及社會參與腐敗治理的組織模式所形成的制度與規範體系。腐敗治理主體的體制，是指一國政治權力架構中，對腐敗治理主體的領導關係，以及治理主體系統內部主體之間的領導關係、組織關係與動員關係的基本制度。這一體制包括：（1）腐敗治理機構的設置。（2）執政集體對腐敗治理專門機構的領導關係。（3）腐敗治理機構內部的領導關係與組織關係。（4）不同腐敗治理機構之間的組織關係。腐敗治理主體的體制設計與建設狀況，是實現治理目標與治理效能的基礎。
（三）重點支柱：腐敗治理機制體系建設
“機制”的原義，是指各要素之間的結構關係和運行方式。在社會科學中，“機制一般被定義為一系列確定各行為體的身份和意義以及它們之間的經濟、政治和文化活動框架的規則、規範和原則。”一個社會的基本機制框架，描述的是協調各行為體的主要“遊戲規則”。腐敗治理機制是指能使社會政治經濟生活健康有序運行從而預防腐敗發生的方式、手段、環節的總和。腐敗治理機制的發展，是一個由“點狀”機制（滿足具體性治理需要）、“線狀”機制（滿足局域性治理需要）向“網狀”機制（滿足系統性治理需要）發展的過程。
1.以懲治為中心的腐敗治理機制建設
以已然的腐敗者為治理對象建構腐敗治理機制，起步於人類早期的治理活動，懲治機制的核心是提高“犯罪成本”、擴大“剝奪效應”。伴隨現代治理理念的確立，建構實現“有腐必懲”的機制體系成為全新的目標。
（1）最大限度地完善對腐敗者威懾與剝奪效應的機制。嚴厲的刑罰懲治，通過剝奪以增加威懾效應，傳統剝奪機制的重點是提高刑度，然而，基於“刑罰飽和”現象的出現以及刑法謙抑性觀念的流行，機制建構的觀念基礎已然發生重大變化，建構多元的威懾機制成為重點。“以反利益為中心”，重視剝奪機制體系建設，引發腐敗治理機制的“三大轉型”：一是由規制傳統行為不斷擴展出新的規制類型；二是由以作為為中心設定入罪標準向同時規制不作為模式轉型；三是由以自然人規制為中心向以同時施加組織體責任轉型。懲治機制的體系性優化包括：一是擴大腐敗行為的法定追懲範圍。二是增設行為類型，引入不作為行為模式。三是增加組織體腐敗責任的犯罪化類型。四是調整腐敗犯罪的罪刑關係、責任關係的比例模式。五是引入腐敗犯罪人特別財產刑制度。六是引入腐敗者特殊資格刑、職業禁止制度。七是根據梯級性懲治的需要，建構行政處分、組織處分的系統。八是擴大追懲範圍，將腐敗的剝奪效應擴及至腐敗受益的主體，剝奪腐敗的一切收益可能。
（2）最大限度地完善對腐敗者發現與追懲能力的機制。懲腐務盡，方能實現腐敗治理的效能，防止已然的腐敗者逃出於追懲的法網，使得優化對腐敗發現能力的程序機制成為反腐機制建設的重心，為此，各國普遍建立起特殊的制度體系，包括：一是建構更具獨立性、權威性的腐敗治理功能主體。二是實行腐敗犯罪特殊強制措施、腐敗者訴訟權利克減制度。三是特別偵查程序制度，配置技術偵查等特殊偵查權能。四是腐敗犯罪特殊審判程序，採用推定、舉證責任倒置等特殊證明規則、缺席審判制度。五是腐敗犯罪國際司法協助制度。六是腐敗利益追回和補償制度。七是腐敗犯罪特殊追訴時效制度。
2.以預防為中心的反腐敗機制建設
以預防為中心建構腐敗治理的有效機制，起步於“懲治中心主義”治理受挫之後。預防機制以未然的腐敗為治理對象，機制建構的原理是“腐敗動力學”，該原理認為：“腐敗=腐敗動因+腐敗機會”，其對建構腐敗預防體系的啟發在於：預防機制體系的完善，必須強化消除腐敗動因和減少腐敗機會。
（1）以“不能腐”為中心的預防機制，最大限度地消除腐敗機會。腐敗機會來源於制度缺漏，先現代化國家的控權實踐證明，“面對權力行使者的機會主義行為，事後的懲罰一般是作用很小和效果很差的，控權的交易成本非常高；更優的方案是通過設計特定的行政程序來實現事前控制，也就是通過設計權力主體在權力運行過程中必須遵循的行政結構與流程，將權力委託者對代理人的控制強有力但是隱蔽地放進行政機構的制度環境之中。”強化對腐敗消除效能的關鍵在於“紮緊制度的籠子”：其一是優化權力生成系統制度，科學配置權力制衡機制，減少權力作用範圍，激活社會自我控制機制體系。其二是約束權力運行制度，健全權力運行的自控制系統。對由國家保留的權力，進行以增加透明度、減少裁量權、提升整合度為中心的改革。其三是監督權力運行的制度，重在優化權力運行的外控制系統。為推進腐敗治理體系現代化，我國啟動的監察體制改革，並在改革中確立“監督職能是監察委員會第一職能”的觀念，是強化“不能腐”制度的核心。為消除腐敗機會而進行的國家與社會的制度改革，是一個龐大的制度系統，涉及宏觀、中觀和微觀三個層次。建構制度籠子的核心在於：一是權力分配與控權結構設計領域的制度機制。二是權力運行與監督領域的制度機制。三是權力者行為規範領域的制度機制。
（2）以“不想腐”為中心的預防機制，最大限度地消除腐敗動機。腐敗動機包括權力者因對權力屬性的誤識而產生的原生性動機，因外在社會文化引誘而產生的次生性動機，其與腐敗機會的結合使腐敗成為必然。強化教育對於消除腐敗動因具有重要作用，而必要的制度優化關鍵是：一是實效化的教育制度。引導公職人員提高思想覺悟、嚴明公私界限、養成良好作風，建立崇廉拒腐的思想防線。二是完善的公權者保障制度。“承認公權者拒絕腐敗是對社會文明發展做出的實質性貢獻”，是筆者所首倡的觀點，這一理論創見，更新了“高薪養廉”制度發展的理論基礎。三是健全的社會文化促進制度。“腐敗民俗化”是20世紀50年代以來腐敗持續氾濫趨勢觀察的理論解說，腐敗為社會文化所接受，會激發腐敗動因，因此提倡社會文化建設，建構與之相配套的制度體系，通過“腐敗黑名單”制度減少腐敗的實施者、參與者參與社會經濟、政治、文化活動的機會，能夠促進“不想腐”目標的實現。
（四）關鍵支柱：腐敗治理立法體系建設
無論中西，腐敗治理都是一項古老的國家治理活動，甚至是具有一定體系性的治理活動，腐敗治理體系的發展歷程不斷堅定了法治化的方向。現代社會以來，當法治成為國家與社會治理的首要機制以後，腐敗治理立法體系建設受到前所未有的重視。反腐敗的重點是改革和改變滋生腐敗的體制溫床，而不只是處置和懲罰個人。建立國家廉政體系的最終目標是使腐敗行為者（官員個人和集團）要承擔“高風險”而得到“低迴報”。正是如此，該體系被設計成預防腐敗在先，而不是依靠事後的懲罰。惟、只有確立正確的發展方向、推進立法的科學化，方能為腐敗治理提供基礎。
1.腐敗治理立法體系發展的基本導向
（1）立法理念科學化。腐敗治理理念的科學化是決勝腐敗之基，是否有利於最大效能地消除腐敗機會、提高腐敗治理資源投放精準度，是立法科學化的判斷標準。治理理念的科學化，以審思傳統腐敗治理體系的短板為基礎，在現代化進程中，人類不斷升級了腐敗治理的系統，由單一的刑罰懲治轉向重視刑罰預防，實施“預懲結合、預防優先”策略，創立“積極治理主義”的理念，這一理念的四個關鍵詞是，“誘因本位”、“預防優先”、“權力透明”、“多向施策”，通過將腐敗治理的基點與機制的系統前移至腐敗可能衍生的發端，加大治理資源向“不能腐”機制的投入，並同步提升“不敢腐”機制中的預防功能，科學提高對權力過程和權力者的透明度，減少腐敗機會，提高發現能力，增加追懲的必然性，實現腐敗治理的現代化。以科學化為指導的理念更新，以立法的前瞻性和效能性為導向。前者強調根據腐敗治理髮展的現實需要，調整立法對腐敗的評價基點，使立法對腐敗的法益定位，兼顧“利益法益觀”和“信賴法益觀”的要求，實施前置治理，擴大規制範圍。後者強調降低腐敗容忍度、減少腐敗機會、提高追懲能力。
（2）立法結構現代化。一是以“二元式”、多層性立法為中心。“政黨-國家”二元化腐敗治理立法體系是中國特色所在，有助於建構黨要管黨、紀嚴於法的制度系統，並對國家立法體系建設提供導向。二是加固“根本法-基本法-支柱法-支撐法”的系統。腐敗治理是全面的權力清潔運動，立法體系現代化要求對權力實施“全景式”監督與全面化規範，其中，“根本法”是在憲法中對權力生成與分配規則做出制度安排；“基本法”，以腐敗治理基本制度為中心，由反腐敗法、反腐敗功能主體組織法與官員法組成；“支柱法”，以提高監督與懲治效能為中心，對腐敗治理權行使中的權力分配、組織體制、基本程序、法律後果等做出規定；“支撐法”，以消除腐敗機會和腐敗動因為中心，由行政權運行、政府參與市場經濟活動、透明與防止利益衝突，以及完善公職者職業保障、社會文化建設的立法組成。
2.腐敗治理立法體系完善的重點
中國腐敗治理立法體系建設的科學化程度亟待完善，立法重點是要加快腐敗治理功能主體組織法、腐敗監督的實體與程序法、腐敗追懲的實體與程序法的發展，然而，從立法的緊迫性考慮，“三大重點立法”應當得到優先推進。
（1）建構腐敗治理體系的憲法基礎。“廉潔政治”是黨的十八大提出的新的政治立場，核心在於將廉潔作為政治建設的基本要求，使腐敗治理融入更宏大的中國政治發展進程中，也更為明確地提出了以政治、法律等多元方式解決腐敗問題的策略。中國社會發展中具有重大、決定意義的制度必須獲得憲法的根據，為此，一是推進修憲程序，在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）法第5條“依法治國”規定之後增設第6條，規範條文的建議內容為：“中華人民共和國推行廉潔政治，國家應當建立促進廉潔政治的法律體系，並嚴格執行。一切政黨、國家機關、社會組織、公民均必須嚴格遵守國家廉政法律規定，共同推進清廉社會的實現。”二是根據上述修正內容，完善中國清廉社會構建的法律基礎。包括在《憲法》第三章“國家機構”第一節“全國人民代表大會”第62條、第67條關於全國人民代表大會及其常委會的職權中，增設對對立法進行“廉潔政治”符合性審查的規定；對已頒佈的所有涉及公權管理國家事務、社會事務的法律，進行以“廉潔政治”為導向的評估；建立定期進行立法“腐敗治理效能評估”制度，防範因立法授權失當、控權失靈而導致的行權風險。
（2）建構腐敗治理體系的基本法基礎。確立“反腐敗法”在國家腐敗治理中的基本法地位，將執政集體的腐敗治理的基本政策、基本戰略法定化，就《憲法》關於廉潔政治建設目標實現所需要建構的制度做出基本規定，為專門性腐敗治理立法提供準據。據此，“反腐敗法”的基本內容包括：一是腐敗的界定。明確提出腐敗的主體、行為類型、類型化的界定標準；二是國家腐敗治理政策；三是國家腐敗治理原則；四是國家腐敗治理機構及其職權分配、職能範圍；五是公職人員行為守則；六是腐敗預防；七是腐敗的法律後果與基本程序，明確具有梯級化的責任後果，就腐敗的違紀、違法與犯罪查究設定一般的程序制度，而由具體的程序性立法加以規定；同時，就腐敗的舉報制度做出規定；八是腐敗後果的消除；九是國際合作，等等。
（3）建構強化公權監督體系的基礎法律。監察體制改革使中國腐敗治理的主要矛盾發生了重大變化，優化“不能腐”的制度體系，成為推進腐敗治理的關鍵。在《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）中，監督職能獲得了監察委員會第一職能的法律地位，激活全面法制系統中的權力制約功能，前提是要以監察監督為中心，構建中國的新型監督法律體系，囿於《監察法》對監督職權行使機制的規範不足，為儘快激活監督職能，有必要出臺“監察委員會監督法”，一是明確監察監督職能在腐敗治理體系的基礎作用；二是明確監察機關對一切公權機關（部門）提供並且維護強制性公權道德行為標準的基本職責。根據公權調整特定社會關係立法發展的狀況，就特殊公權、特定職責強制推行道德行為標準；三是明確監察機關在促進公職者透明中的法定職責。由監察委員會全面承擔對同級公權機關（部門）工作人員實行財產申報檢核的職責；四是明確監察委員會監督、指導公權機關（部門）制定利益衝突規範的職責。
（4）建構強化腐敗預防功能的制度體系。一是據腐敗衍生領域的狀況，在行政法、經濟法、公務員法等法律中，就防止權力腐敗、權力與權力者的透明、嚴格公權介入經濟社會活動的範圍與程序做出制度安排；二是儘快將黨內法規中的行權規範轉化為國家立法，最關鍵的是財產公開法和重大事項報告制度；三是利益衝突是腐敗之“母”，決定腐敗動因的產生、激發腐敗的潛能。在中國，利益衝突已成為誘發腐敗的重要因素，防止利益衝突已在黨內法規中受到重視，然而，這些規定的內容仍存在規範力不足、適用面過窄、規制內容有待整合的問題，亟需做出提升規制力與適用面的更新。
三、結語：推進腐敗治理體系現代化
國家治理現代化的核心是“規範國家權力，提高國家能力”，國家治理體系本身即肩負著腐敗治理的使命，在“國家治理-腐敗現象-腐敗治理”的結構關係中，“國家治理是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程；腐敗現象是公共管理過程中公共權力的不當行使或者濫用，是國家治理中的一種病變；而腐敗治理則是一種旨在制約腐敗現象、維護國家治理有效性、實現國家治理體系與治理能力現代化的政治行為。”“從這個意義上講，中國的腐敗治理不僅是當代中國國家治理越來越重要的組成部分，而且與國家治理體系轉型構成了一種相互需求的共生關係。腐敗治理既有助於當代中國國家治理體系的現代性生長，也從當代中國國家治理體系的生長中獲得資源和動力，腐敗治理的成效源於國家治理體系的有效性。”可見，國家治理體系現代化的標準，應當成為建構腐敗治理體系現代化的參照標準。
法治化是腐敗治理體系現代化的首要標準。“國家治理方式是人類自國家產生以來就在不斷嘗試和探索的重大主題。從歷史發展進程來看，國家治理的總趨勢是從非法治方式向法治方向轉化。”“在現代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標誌，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。”在現代化的起點上，人類開始了現實的法治建構進程，以有效治理國家、規制公共權力，防範公權濫用成為先現代化國家法治建構的首要重點內容之一。法治化導向下的腐敗治理體系建設，要重點強化以下內容：一是建構並堅守立法體系建設的“良法”標準。《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”腐敗治理立法體系必須滿足“科學”、“完備”與“精準”的標準。“科學”，是指準確判斷法治在腐敗治理現代化中的功能，精準定位立法在腐敗的誘因與結果治理、預防與懲治中的作用，建構有助於提高腐敗治理效能的立法體系；“完備”，是指根據腐敗治理的體系化要求，建構由國家基本法、腐敗治理基本法、預防法與懲治法的體系，並在預防與懲治法中實現功能的完備化；“精準”，是指科學投放立法資源與機制，將一切立法資源向“權力”與“權力人”的透明、規範為中心加以投放。二是建構並堅守立法體系運行的“厲行”系統。法治化不僅在於建構靜態的法律體系，而在於以科學立法為基礎探尋“有法必依”的治理效能。在黨的十八大報告中提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”這16字方針中，有12個字是針對立法體系的運行而提出的要求，涉及執法、司法與守法的方面，足見“厲行法治”在法治現代化中的作用。腐敗治理立法建設是“標本兼治”戰略的重點，但並非戰略的全部，在標本兼治的內部關係上，確立並堅持“標本兼治、關鍵在治、治是根本”的原則，才是解決腐敗問題的基礎和關鍵。在中國腐敗治理取得壓倒性勝利的經驗中，“厲行法治”當為決勝的關鍵所在。
來源：悄悄法律人公眾號
