作者：蔡衛華
編者按：按照全國人大及其常委會的工作計劃，民法典編纂工作按照“兩步走”的思路進行：第一步，編纂民法典總則編。《中華人民共和國民法總則》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議於2017年3月15日通過，自2017年10月1日起已經施行。第二步，編纂民法典各分編，合併為完整的民法典草案審議通過。2018年以來全國人大常委會已經就民法典各分編分別進行了審議，計劃於2020年將民法典各分編一併提請全國人民代表大會會議審議通過，從而形成統一的民法典。《民法典》編撰和施行，特別是物權編，與不動產登記工作密切相關，民法典編撰是統籌考慮不動產登記相關問題並加以解決的最好時機。自然資源部不動產登記中心（法律事務中心）蔡衛華研究員在2017至2019年間，結合民法典編撰撰寫了一系列不動產登記方面的文章，針對國有農用地使用權法定化、異議登記的法律效力、不動產抵押登記、礦業權統一登記等問題提出了立法建議和意見。
2018年8月27日，十三屆全國人大常委會第五次會議首次審議民法典各分編草案。其中，物權編草案在物權法基礎上，按照黨中央提出的完善產權保護制度，結合現實需要，增加規定居住權、加強對建築物業主權利保護等，進一步完善物權法律制度。
但是，在自然資源產權方面，物權編涉及很少。《物權法》調整的物包括動產和不動產以及法律規定作為物權客體的權利。自然資源分為兩部分，其中一部分屬於動產，另外一部分屬於不動產。不動產中除房屋之外的自然資源都屬於物。自然資源和不動產的概念存在交叉，但不管怎麼樣，自然資源肯定屬於物，因此自然資源不僅要受《物權法》的規範和調整，而且是其規範和調整的重要內容。就自然資源產權這一塊，對物權編的編纂提出如下修改建議：
一、豐富和細化自然資源權利的規定
中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確規定組建自然資源部，主要職責包括履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度等。如何履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，首先得明確權利主體以及行使代表。國有自然資源的所有權，雖然有的觀點認為其屬於公權，不應由《物權編》調整。但本人認為國有自然資源的所有權只是由政府代表行使而已，雖然具有一定的特殊性，但是不能否認其財產權的屬性。不能因為某個物的所有權屬於公權力機關，就否認該財產的財產屬性。比如國家機關的辦公用房，不能因為它的所有權主體是國家機關，就認為其不屬於《物權編》調整。另外，《物權法》已經對自然資源所有權進行了調整和規範，如第四十八條已經對森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源的所有權作出了規定。因此此次《物權編》編纂中應體現自然資源改革的現實，更加凸顯自然資源改革相關成果，更加豐富和細化自然資源權利的規定。
具體建議明確包括自然資源所有權、使用權等在內的各類自然資源權利，建立自然資源產權體系。賦予自然資源所有權人完整的佔有、使用、收益和處分權能，落實自然資源所有權，保護自然資源使用權。增加對自然資源所有權權能的規定。
二、吸納自然資源統一確權登記制度改革成果，明確規定自然資源的統一確權登記。
十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》要求，建立統一的確權登記系統，推進確權登記法治化。2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議審議通過了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（國土資發〔2016〕192號）（以下簡稱《辦法》），明確要求堅持資源公有、物權法定和統一確權登記的原則，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。目前《辦法》已經印發，自然資源統一確權登記各項工作正在穩步推進，即將在全國全面推開。因此，有必要將自然資源統一確權登記制度在《物權編》中予以規定。
具體建議：一是將第5條第2款“依法屬於國家所有的自然資源，所有權可以不登記”修改為 “依法屬於國家所有的自然資源，所有權可以登記”，並明確規定國家對國家所有的自然資源實行統一登記制度。二是明晰自然資源登記和不動產登記的關係，明確自然資源確權登記以不動產登記為基礎，已經納入不動產登記的自然資源權利，按照不動產登記的有關規定辦理，不再重複登記。
三、吸納全民所有自然資源資產有償使用制度改革的有關成果，促進自然資源的有效利用
自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度。目前，國務院已經出臺了《關於全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號，以下簡稱《意見》），《意見》針對自然資源有償使用制度不完善、監管力度不足，還存在的市場配置資源的決定性作用發揮不充分、所有權人不到位、所有權人權益不落實等突出問題，提出了2020年要實現的目標，即：基本建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度，使全民所有自然資源資產使用權體系更加完善，市場配置資源的決定性作用和政府的服務監管作用充分發揮，所有者和使用者權益得到切實維護，自然資源保護和合理利用水平顯著提升，實現自然資源開發利用和保護的生態、經濟、社會效益相統一。
建議吸收《意見》中的有益成果，除國家法律和政策規定可劃撥或無償使用的情形外，全面實行有償使用，切實增強使用者合理利用和有效保護自然資源的意識和內在動力。明確在堅持全民所有制的前提下，創新全民所有自然資源資產所有權實現形式，推動所有權和使用權分離，完善全民所有自然資源資產使用權體系，豐富自然資源資產使用權權利類型，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能，夯實全民所有自然資源資產有償使用的權利基礎。
作者：蔡衛華，自然資源部不動產登記中心（法律事務中心）處長、研究員，本文刊登已得到作者授權。
