作者：蔡卫华
编者按：按照全国人大及其常委会的工作计划，民法典编纂工作按照“两步走”的思路进行：第一步，编纂民法典总则编。《中华人民共和国民法总则》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议于2017年3月15日通过，自2017年10月1日起已经施行。第二步，编纂民法典各分编，合并为完整的民法典草案审议通过。2018年以来全国人大常委会已经就民法典各分编分别进行了审议，计划于2020年将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过，从而形成统一的民法典。《民法典》编撰和施行，特别是物权编，与不动产登记工作密切相关，民法典编撰是统筹考虑不动产登记相关问题并加以解决的最好时机。自然资源部不动产登记中心（法律事务中心）蔡卫华研究员在2017至2019年间，结合民法典编撰撰写了一系列不动产登记方面的文章，针对国有农用地使用权法定化、异议登记的法律效力、不动产抵押登记、矿业权统一登记等问题提出了立法建议和意见。
2018年8月27日，十三届全国人大常委会第五次会议首次审议民法典各分编草案。其中，物权编草案在物权法基础上，按照党中央提出的完善产权保护制度，结合现实需要，增加规定居住权、加强对建筑物业主权利保护等，进一步完善物权法律制度。
但是，在自然资源产权方面，物权编涉及很少。《物权法》调整的物包括动产和不动产以及法律规定作为物权客体的权利。自然资源分为两部分，其中一部分属于动产，另外一部分属于不动产。不动产中除房屋之外的自然资源都属于物。自然资源和不动产的概念存在交叉，但不管怎么样，自然资源肯定属于物，因此自然资源不仅要受《物权法》的规范和调整，而且是其规范和调整的重要内容。就自然资源产权这一块，对物权编的编纂提出如下修改建议：
一、丰富和细化自然资源权利的规定
中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确规定组建自然资源部，主要职责包括履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度等。如何履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，首先得明确权利主体以及行使代表。国有自然资源的所有权，虽然有的观点认为其属于公权，不应由《物权编》调整。但本人认为国有自然资源的所有权只是由政府代表行使而已，虽然具有一定的特殊性，但是不能否认其财产权的属性。不能因为某个物的所有权属于公权力机关，就否认该财产的财产属性。比如国家机关的办公用房，不能因为它的所有权主体是国家机关，就认为其不属于《物权编》调整。另外，《物权法》已经对自然资源所有权进行了调整和规范，如第四十八条已经对森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权作出了规定。因此此次《物权编》编纂中应体现自然资源改革的现实，更加凸显自然资源改革相关成果，更加丰富和细化自然资源权利的规定。
具体建议明确包括自然资源所有权、使用权等在内的各类自然资源权利，建立自然资源产权体系。赋予自然资源所有权人完整的占有、使用、收益和处分权能，落实自然资源所有权，保护自然资源使用权。增加对自然资源所有权权能的规定。
二、吸纳自然资源统一确权登记制度改革成果，明确规定自然资源的统一确权登记。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求，建立统一的确权登记系统，推进确权登记法治化。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》（国土资发〔2016〕192号）（以下简称《办法》），明确要求坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。目前《办法》已经印发，自然资源统一确权登记各项工作正在稳步推进，即将在全国全面推开。因此，有必要将自然资源统一确权登记制度在《物权编》中予以规定。
具体建议：一是将第5条第2款“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”修改为 “依法属于国家所有的自然资源，所有权可以登记”，并明确规定国家对国家所有的自然资源实行统一登记制度。二是明晰自然资源登记和不动产登记的关系，明确自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入不动产登记的自然资源权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。
三、吸纳全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的有关成果，促进自然资源的有效利用
自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。目前，国务院已经出台了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号，以下简称《意见》），《意见》针对自然资源有偿使用制度不完善、监管力度不足，还存在的市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人不到位、所有权人权益不落实等突出问题，提出了2020年要实现的目标，即：基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善，市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥，所有者和使用者权益得到切实维护，自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一。
建议吸收《意见》中的有益成果，除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外，全面实行有偿使用，切实增强使用者合理利用和有效保护自然资源的意识和内在动力。明确在坚持全民所有制的前提下，创新全民所有自然资源资产所有权实现形式，推动所有权和使用权分离，完善全民所有自然资源资产使用权体系，丰富自然资源资产使用权权利类型，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能，夯实全民所有自然资源资产有偿使用的权利基础。
作者：蔡卫华，自然资源部不动产登记中心（法律事务中心）处长、研究员，本文刊登已得到作者授权。
