在招投標活動中招標人與中標人達成一致，得出中標結果後需要簽訂中標合同，發佈中標通知書。我們都知道合同是具有法律效力的，但中標通知書也是有法律效力的很多人卻不知道。我們在這篇就來看看中標通知書有哪些法律效力。
一、如何理解中標通知書的法律性質及效力
根據《合同法》的規定，當事人訂立合同，採取要約、承諾的方式。招標投標作為要約和承諾的一種特殊表現形式，既體現了要約和承諾的一般法律特徵，同時又具有相當的特殊性。建設工程招標投標的程序，始於發佈招標公告和發送投標邀請書，終於發出中標通知書，主要包括招標、投標、開標、評標、定標幾個階段。從訂立合同方式的角度考察，我們可將招標投標程序劃分為要約邀請、要約、承諾三個階段。
根據《招標投標法》對招標投標程序的具體規定，確定要約邀請、要約、承諾所對應的招標投標程序中的各個階段，有助於我們釐清中標通知書的法律性質和法律效力。
公開招標的招標人發佈招標公告以及邀請招標的招標人向特定的對象發送投標邀請書，其目的在於邀請投標人向招標人發出訂立建設工程合同的要約，《合同法》也明確將招標公告定性為要約邀請。因此，發佈招標公告和發送投標邀請書作為建設工程招標投標程序的開端，其法律性質應屬要約邀請而非要約。
投標人獲悉招標公告或收到投標邀請書後，向招標人領取招標文件，編制投標文件，組織投標，其目的是為了希望與招標人訂立建設工程合同，其法律性質應為要約。
與一般合同訂立中的要約相比，建設工程合同訂立中的要約具有顯著的特點。招標人收到投標文件後，經過法定的開標、評標、定評程序，向中標的投標人發出中標通知書的行為，其法律性質為合同法上的承諾。[5]作為承諾的中標通知書一旦發出，即具有法律效力。
根據《招標投標法》的規定，中標通知書的法律效力主要表現在兩個方面：一是中標通知書發出後，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當承擔法律責任;二是招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。
問題是，中標通知書發出能否產生合同成立的法律效力?這既是當前學者們爭論的焦點，也是處理毀標糾紛時必須解決的一個難題。
司法實踐中，一種觀點認為中標通知書的發出能產生合同成立的法律效力，另一種觀點認為建設工程合同屬於要式合同，必須簽訂書面的合同才能產生合同成立的效力。如在案例1和案例4中，法院認為投標文件屬於要約，中標通知書屬於承諾，承諾生效時合同便已成立，未簽訂書面合同並不影響建設工程施工合同的成立;而在案例2中，法院則認為建設工程施工合同屬於要式合同，必須訂立書面協議，招投標文件和中標通知書僅僅是構成了預約合同，僅僅是設立了訂立本約合同的義務。
從我國法律規定及建設工程招標投標實踐來看，應當認為中標人收到中標通知書具有導致合同成立的法律效力。
首先，這是由建設工程招標過程中要約和承諾的特殊性所決定的。如前所述，在建設工程合同訂立過程中，發佈招標公告或發送投標邀請書等行為，其法律性質雖屬於要約邀請，但招標文件內容明確具體，已經包括了合同的主要條款。而作為要約的投標文件，不僅內容明確，而且法律要求其對招標文件的要求和條件作出實質性的響應。招標人經過開標、評標和定標，向中標的投標人發出中標通知書後，法律不僅要求招標人不得改變中標結果，中標人不得放棄中標項目，而且法律明確要求招標人和中標人應當自中標通知發出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。[6]
特別需要指出的是，為了維護招標投標的嚴肅性，防止招標投標活動流於形式，確保國家利益，社會公共利益和招投標當事人的合法權益，法律明確要求招標人與中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。因此，從《招標投標法》的立法本意看，招標人與中標人要訂立的書面合同，不過是對雙方認可的招標文件與中標人的投標文件在合同形式上予以規範而已，而合同的實質內容並不能突破招標文件和中標人投標文件的規定。[7]
其次，合同作為平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關係的協議，只要雙方當事人就民事權利義務達成合意即告成立。據此，《合同法》第25條規定：“承諾生效時合同成立。”中標通知書在法律性質上屬承諾，而且《招標投標法》規定中標通知書一旦發出即發生承諾的法律效力。從這一意義上講，招標人發出中標通知書就意味著建設工程合同的成立。
雖然我國法律要求建設工程合同採用書面形式，如在案例2中，法院認為，建設工程施工合同具有要式性，僅僅有招投標文件和中標通知書並無合同成立的效力。但是筆者認為，這種觀點實際上是對法律的一種誤讀，實際上成立建設工程施工合同並不要求一定要採用合同書的形式。根據《合同法》第11條規定，書面合同包括合同書、信件、數據電文等可以有形表現所載內容的各種形式，合同書只是書面形式的一種。
儘管《招標投標法》要求中標通知書發出後30日內雙方要簽訂書面合同，但這一書面合同無非是對招標文件和中標人投標文件的進一步確認而已。一旦中標結果確定，中標通知書發出，那麼招標文件、中標人的投標文件以及中標通知書本身即可成為建設工程合同的書面形式，而且中標通知書還具有合同確認書的意義。[8]《招標投標法》第46條所規定的簽訂書面合同，僅是從行政管理的角度提出的要求，是為了建設行政主管部門便於對招投標活動以及建設工程施工活動進行有效管理而做的制度安排，即使不另行簽訂書面合同也不影響合同的成立。
二、如何理解中標通知書發出後一方悔標、棄標行為的法律性質以及應當承擔的法律責任
《招標投標法》第45條第2款規定：“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發出後，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任。”有的觀點認為，這裡規定的法律責任是指締約過失責任，進而又反過來認為中標通知書不是合同成立的標誌。但是，通說認為，所謂締約過失責任，依照《合同法》的規定，是指當事人在訂立合同過程中，因違背誠實信用原則而給對方造成損失的損害賠償責任。[9]有學者認為，悔標符合締約過失關於“有其他違背誠實信用原則的行為”的規定。
筆者認為，《合同法》對於什麼樣的行為屬於違背誠實信用原則的行為已經有了標準，即第42條第2、3款規定，都是惡意地通過某種不正當手段以達到其目的。也就是說，悔標一方在作出前述行為的時候就已經是惡意的，但是悔標行為卻並不具備該種性質。招標人和中標人在發出中標通知書或提交投標標書的時候，他們並不存在惡意。如果悔標是違背誠實信用的行為，那麼招投標過程該如何定性?
有人這樣解釋：招標人惡意發出中標通知書，承認中標人中標，以達到與其悔標的目的。或是中標人惡意投標，騙取中標，以最終達到悔標的目的。也有人這樣解釋：招標人或中標人悔標，是為了與第三人簽訂合同或為了避免損失。這樣解釋的明顯缺陷是：第一，既然招標人本意就是與第三人簽訂合同，而不是想和中標人簽訂合同，那麼招標人整個招標過程都是虛假的;如果招標人或中標人認為與對方簽訂合同會給自己造成損失，因而悔標的，那麼其投標或承諾還是虛假的，虛假招投標顯然並不僅僅是違背誠實信用的行為。第二，由於招標人和中標人在發出招標文件、中標通知書或提交投標標書的時候是善意的，他們並不存在惡意，既然如此，那麼即使一方悔標，也只應該否定其悔標行為，而不能連之前的善意、真實行為也一併否定。[10]而且從一併否定招投標的結果來看，卻是善意的一方損失較大。如果法律允許這樣的結果，那麼顯然是有失公正的。
判斷毀標行為的法律性質取決於兩個因素：
一是中標通知書的性質。如果中標通知書不是承諾，不能導致建設工程合同的成立，那麼毀標行為就應該是一種締約過失行為。相反，如果認為發出中標通知書即導致建設工程合同的成立，那麼毀標者要承擔的是違約責任。
二是中標通知書的合法性，即合同是否有效成立。按照《招標投標法》的規定，招標代理機構違反法律規定，洩露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料的，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益，並影響中標結果的;依法必須進行招標的項目的招標人向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標其他情況的，或者洩露標底的，並且影響中標結果的;投標人相互串通投標或者與招標人串通投標的，投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的;投標人以他人名義投標或者以其他方法弄虛作假，騙取中標的;依法必須進行招標的項目，招標人違法與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，並影響中標結果的;招標人在評標委員會依法推薦的中標候選人以外確定中標人的，依法必須進行招標的項目在所有投標被評標委員會否決後自行確定中標人的等等。
這些情形的中標通知書，儘管己經發生合同成立的效力，但是不具備合法性，所以《招標投標法》明確規定中標無效。[11]對這些情形下的毀標行為，自然因合同不能有效成立，而不發生違約責任問題。
如上所述，中標通知書能夠產生建設工程合同成立的法律效力，只要招標投標活動嚴格依法進行，那麼中標通知書的發出即意味著建設工程合同有效成立。中標通知書發出後，任何一方的毀標行為，必須承擔違約責任而非締約過失責任。正如案例3中，法院認為招標方的悔標行為已構成了根本違約，應當承擔違約責任。
進一步的問題是，毀標方的違約責任應以何種方式承擔?
根據《合同法》第107條的規定，當事人一方不履行合同或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、採取補救措施或者賠償損失等違約責任。筆者認為，在確定毀標違約方違約責任時，必須考慮建設工程合同的特殊性，建設工程項目具有投資大、週期長、技術要求高等特點，這些特點又決定了在建設工程合同履行過程中，建設單位和承包單位之間的協作關係是必不可少的，而且也是法律所要求的。[12]在建設工程合同履行過程中，很難想象缺少一方協作的工程項目能夠按質按期完成，甚至可以說，如果沒有一方的配合協作，建設工程合同是根本無法履行的。
因此，在一方毀標違約的情況下，守約方要求違約方承擔繼續履行、採取補救措施的違約責任，是沒有現實可能的。因此，結合《合同法》的規定，一方毀標的情形，屬於法律上或者事實上不能履行，也屬於債務的標的不適用於強制履行，守約方不應要求對方承擔繼續履行或採取補救措施的違約責任，一般只能要求毀標違約方承擔賠償損失的責任。
對於損失賠償額的確定，《合同法》的規定是應當相當於因違約所造成的損失，包括合同履行後可以得到的利益，但不能超過違反合同一方訂立合同時預見的或者應當預見到的因違反合同可能造成的損失。然而，招標人與中標人具體情況不一，具體損失額的確定也是不同的。
從招標人角度看，如果發生中標通知書生效後中標人毀標的情形，招標人可以根據《招標投標法》的規定，對中標人的履約保證金予以沒收，其損失超過履約保證金數額的還可以要求賠償，中標人沒有提交履約保證金的，可以要求中標人承擔全部損失。[13]但是，對於招標人的毀標行為應承擔什麼具體的法律責任，《招標投標法》沒有作出相應的規定。筆者認為，中標人的損失賠償額應該包括：一是要求招標人返還履約保證金;二是中標人在整個招投標過程中實際支出的費用;三是要求招標人賠償合同履行後的可得利益損失即合理利潤。
三、如何理解並處理投標保證金
對於投標保證金的性質，我國法律並無明確規定。有人認為，投標保證金在法律性質上應該屬於締約過失形態下的損害賠償金。但是，從投標保證金與締約過失責任關係分析，投標保證金並不是締約過失形態下的損害賠償金，中標人悔標承擔的不是締約過失責任。因為締約過失應承擔的損害賠償責任是法定的，即受損一方的實際損失，且締約過失的損害賠償責任不能由當事人約定。
投標保證金金額不是招標人因中標人悔標造成的實際損失金額，它是由招標人提出，經投標人認可的。一旦中標人悔標，招標人可以沒收投標保證金，對超過部分的損失還可向中標人要求賠償。而如果招標人的實際損失小於保證金金額的，則不予退還，故，投標保證金並不是締約過失形態下的損害賠償金。
那麼，投標保證金的法律性質究竟是什麼呢?
《合同法》第107條規定：當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、採取補救措施或者賠償損失等違約責任。第114條規定：當事人可以約定一方違約時應當根據違約情況向對方支付一定數額的違約金，也可以約定因違約產生的損失賠償額的計算方法。約定的違約金低於造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以增加;約定的違約金過分高於造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以適當減少。
從《合同法》的上述規定來看，投標保證金與違約金的實質是一致的。招標人提出投標保證金金額，投標人對此予以認可，即雙方對中標人悔標的違約金金額作出了約定。如果中標人悔標給招標人造成的損失超過投標保證金數額的，中標人還應對超過部分予以賠償;沒有提交投標保證金的，應當對招標人的損失承擔賠償責任。因此，投標保證金實質是中標人悔標的違約金。投標保證金的法律性質是違約金，從另一方面也可以看出，中標通知書是合同成立生效的標誌。
結語
中標通知書的法律性質應理解為“能產生合同成立效力的承諾”，至於中標通知書發出以後，雙方按照招標文件和中標人的投標文件訂立的書面合同，只不過是對雙方已成立的合同關係的進一步確認和細節補充，它並不影響當事人之間已形成的合同關係。因此，當中標通知書發出以後，中標人或者招標人悔標、拒不承認中標結果、拒不簽訂建設工程合同書的，應當承擔違約責任。
另外，投標保證金在法律性質上屬於違約金，投標人在投標有效期內，擅自撤銷其投標文件的，招標人可以不退還其投標保證金，如果投標保證金金額不足以彌補其損失的，還有權根據《招標投標法》第60條規定要求過錯方承擔違約責任。
相關法條
《合同法》
第十條 當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式。法律、行政法規規定採用書面形式的，應當採用書面形式。當事人約定採用書面形式的，應當採用書面形式。
第十三條 當事人訂立合同，採取要約、承諾方式。
第十四條 要約是希望和他人訂立合同的意思表示，該意思表示應當符合下列規定：
(一)內容具體確定;
(二)表明經受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。
第十五條 要約邀請是希望他人向自己發出要約的意思表示。寄送的價目表、拍賣公告、招標公告、招股說明書、商業廣告等為要約邀請。
第二十一條 承諾是受要約人同意要約的意思表示。
第二十二條 承諾應當以通知的方式作出，但根據交易習慣或者要約表明可以通過行為作出承諾的除外。
第二十五條 承諾生效時合同成立。
《招標投標法》
第四十五條 中標人確定後，招標人應當向中標人發出中標通知書，並同時將中標結果通知所有未中標的投標人。
中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發出後，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任。
第四十六條 招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。
招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當提交。
第六十條 中標人不履行與招標人訂立的合同的，履約保證金不予退還，給招標人造成的損失超過履約保證金數額的，還應當對超過部分予以賠償;沒有提交履約保證金的，應當對招標人的損失承擔賠償責任。
中標人不按照與招標人訂立的合同履行義務，情節較為嚴重的，取消其二年至五年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格並予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業執照。
因不可抗力不能履行合同的，不適用前兩款規定。
通過上文我們可以理解中標通知書的法律性質及效力，中標通知書發出後一方悔標、棄標行為的法律性質以及應當承擔的法律責任，處理投標保證金等中標通知書的內容，這對於招投標實踐有很大的參考作用，必要時刻可以及時拿起法律武器保障自己的權益。
