表面上看，從兩漢到明清，皇權政治與官僚政治一直在相互較量，相權也一直在被限制和削弱，其實並不盡然。真正取消相權是在明清，結果是明專制清獨裁。兩漢和宋元則更多地著眼於分工：漢是行政、軍事和監察，宋是行政、軍事和財政，元又回到行政、軍事和監察。
這種方式，可謂“寓分權於分工”。
特殊的是隋唐。
隋唐更看重的是權力的制衡而非職責的分工，這一點唐太宗說得非常明確。他說，中書省起草的法令，門下省一定要認真審核，因為沒有誰是絕對正確的。如果顧忌個人恩怨和臉面，做出民怨沸騰的錯誤決策，那就是亡國之政。[11]
無疑，這是清醒的認識。
更難得的，是還有制度的保證。
首先是逐步取消了尚書省的決策權。尚書省資格老，人員多，權力大，又是執行部門。如果參與決策，其實會有相當大的發言權。要知道，就連六部尚書，都與中書門下的長官平級（均為正三品），更不用說尚書令和僕射。他們參加政事堂會議，倘若從自己的部門利益出發，豈不麻煩？
也只有讓他們靠邊站。
這就把立法與執法、決策與行政分離開來。部門利益無法在決策層得到體現，中書門下可以放開手腳。但，沒有執行部門的參與，中書門下的決策會不會脫離實際？起草法令的權力在中書省，誰能保證他們就不犯錯誤呢？
於是，又有了進一步的制度設計。
新制度的高明之處，是為中書和門下兩省各自安排了至關重要的中級官員，即中書舍人和給事中（給讀如幾）。中書舍人隸屬於中書省，定員六人。給事中隸屬於門下省，定員四名。官階都是正五品上，卻秤砣雖小壓千斤。
中書舍人為什麼重要呢？因為他是文件的起草人。而且按照唐玄宗開元二年（714）宰相姚崇的改革方案，但凡遇到國家大事，中書舍人都要暢所欲言，寫出各自的提案，並雜署其名（張三的名字簽在李四的提案上，李四的名字簽在王五的提案上），叫“五花判事”。[12]
這就是“匿名制”了。中書舍人既可以各抒己見，長官中書令和副長官中書侍郎，在審閱文件草案時也就能夠不帶成見，甚至能將不同意見一併向皇帝彙報。因此，除非故意搗亂或存心瀆職，中書省起草的文件不至於太不靠譜。
何況還有門下省把關。
門下省的把關人除了長官侍中、副長官門下侍郎，還有給事中。給事中有封還權、塗改權和批駁權，哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年間，給事中李藩就在唐憲宗的敕書上寫過批語。當時有人說，你的意見怎麼能寫在聖旨上？李藩卻回答：另外找張白紙寫，那還叫批駁嗎？[13]
給事中的分量，可見一斑。
毫無疑問，李藩膽敢在聖旨上寫寫畫畫，並不因為他是李藩，只因為他是給事中；給事中有分量，則又由於門下省有權力，包括審核權和副署權。審核權是針對中書省的，副署權卻是針對皇帝的。沒有門下省官員的副署，敕令就沒有法律效力。因此，副署便成為制約皇權的有力武器。
魏徵就使用過這項權力。
武德九年（626）十二月，唐太宗聽信封德彝的建議，要徵點十八歲以下的男孩子當兵。當時他簽署的敕令已經送到門下省，魏徵卻死活不肯簽字。結果，逼得李世民認真聽取魏徵的意見，終於收回成命，從而避免了錯誤。[14]
唐太宗開創的新政治，其實是有制度保障的。
實際上給事中還有一個身份，那就是言官或諫官。言諫制度是秦漢就有的，最主要的官員是給事中和諫議大夫，合稱給諫。其下則唐有補闕、拾遺，宋有司諫、司言。他們也分左右，而且兩代都是左在門下省，右在中書省。
給事中們的職責，是對皇帝的言行和朝廷的政令提出意見和批評。這就是言諫。監督政府和官員的則叫監察。監察制度也是秦漢就有的。從秦漢到明清，中央的監察官員都叫御史，監察機關則西漢叫御史府，東漢以後叫御史臺，明清兩代叫都察院。所以，監察官員也叫臺官。
臺官與諫官合在一起，就叫臺諫，也叫臺垣，因為監察機關叫憲臺，言諫機關叫諫垣。監察和言諫，有時也會聯合辦公。比如給事中，就有權與侍御史和中書舍人組成合議庭受理冤假錯案，叫“三司受事”，也叫“三司詳決”。侍御史是御史臺的官員，從六品下，官階更低。然而包括宰相，都是其監督對象；甚至連皇帝，也都可以批評。
在這裡，我們不難看出制度設計的用心，那就是權力的制衡。在這種制度下，沒有誰的權力不受限制。中書省有匿名制，門下省有封駁權，言諫官員有批評權，監察官員有監察權，皇帝和宰相都不能為所欲為。而且，為了保證監督和批評有效，還規定言者無罪，一言不發反倒是瀆職。
但，這裡面還是有問題。
問題很明顯：監督部門的權力那麼大，會不會成為新的不可控力量？不會。因為垣官（言諫）只有批評權，沒有決策權 ；臺官（監察）也只有彈劾權，沒有處分權，典型的君子動口不動手。何況臺垣的規模也有限。御史臺固然無法與尚書檯相比，諫垣更是連一個像樣的辦公地點都沒有。
然而高明之處也正在這裡，因為言諫與監察的作用就像秤砣。秤砣叫權，秤桿叫衡。秤桿必須長，秤砣則要小。唯其如此，才能夠權衡，也才能夠制衡。
這就叫“以小制大”。
三省同樣如此。三省中，唯獨尚書省有都省。它是總辦公廳，也是首腦機關。中書門下卻既無都省，官階也低，其正副長官跟六部尚書和侍郎是平級的。也就是說，中書門下其實是部，尚書才是省。然而中書門下卻是宰相機關，尚書省則不過是執行部門，豈非也是“以小制大”？[15]
但，這還不是最重要的。
最重要的有三點。第一，三省都是由宮廷變成朝廷，所以叫省。三省官員也都由皇帝的秘書演變而來：尚書是政治秘書，中書是機要秘書，門下是生活秘書。然而三省從宮廷獨立出來以後，卻成為真正的政府部門，甚至部分地成為制衡皇權的力量，這是了不起的進步。
第二，漢代的三公九卿雖然也有機構（公府和卿寺），卻是因人設廟，即先有宰相或三公，後有相府和公府。如果宰相沒有獲得開府的授權，他就沒有府。太尉一職被漢武帝取消後，太尉府也就不復存在。所以，漢代的制度只能叫三公九卿，沒有“三府九寺”的說法。
隋唐卻是先有三省六部，然後再任命長官和次官，機構在前首長在後。這就是隋唐與兩漢的根本區別：三公九卿是個人，三省六部是機構；漢代還是人治，隋唐才是官治，儘管官僚政治要到宋代才真正成熟。
第三，作為草創階段，隋唐儘可能地實現了官僚政治與皇權政治的平衡。一方面，由於相權分散到三省，更兼中書門下相互制約，皇權便得到了加強；另一方面，因為宰相由個人變成了群體，反倒更有力量制衡皇權。唯其如此，君臣共治的理想才得以提出和實踐，並延續到兩宋。
這是既不同於兩漢，也不同於魏晉南北朝的新政治。新政治當然要有新官僚，新的官員選拔制度也必將誕生。
我們知道，它就是科舉。
[11]見《資治通鑑》卷一百九十二。
[12]姚崇改革事見《唐會要》卷五十五。這個制度，《南部新書》乙篇稱“凡中書有軍國重事，則中書舍人各執所見，雜署其名，謂之五花判事”。《唐六典》卷九則稱“凡有章表，皆商量可否，則與侍郎及令連署而進”。
[13]見《舊唐書·李藩傳》。
[14]見《資治通鑑》卷一百九十二。
[15]三省主要官員的官階是：尚書都省一把手尚書令，正二品；副長官左右僕射，從二品；秘書長左右丞，正四品。都省之下，六部尚書定員一人，正三品；侍郎定員二人，正四品。唐代宗大曆二年（767）前，中書門下的長官中書令和侍中，都是定員二人，正三品；副長官中書侍郎和門下侍郎也都是定員二人，正四品。而且，六部尚書只有一人，中書門下的長官卻是兩人。換言之，他們還不如六部尚書。
