摘要
下旬即将召开的五中全会备受关注，会上“十四五”规划启动在即，“双循环”战略如何布局？将提出哪些指标？需要关注哪些领域？
双循环”战略如何布局？淡化增速、结构调整、消费为基、科技为先、环保为翼。在“十三五”规划没达标的4个指标中，GDP目标将淡化，而服务业增加值占比、研发投入强度、可支配收入增长的目标将强化。
经济、民生、科技、环境四大领域指标下看点：
1.经济：GDP淡化目标、放宽区间；服务业增加值比重升至60%；以户籍改革推进新型城镇化，未来五年城镇新增近9000万户籍人口。
2.民生：“旧改”目标将替代“棚改”，拉动投资4.5万亿；人均可支配收入增长在目标上将不低于GDP增长。
3.科技：重在提升核心技术的自给率，研发支出占比向发达国家靠拢，医疗和制药追赶美国。
4.环境：目标将向发达国家看齐，强化资源节约和低能耗，从污染防治转向削减碳排放，碳密集型产业面临重整。
“双循环”战略下会有哪些新指标？经济安全+科技+高质量：能源对外依存度、“三新”经济增加值占比、城镇调查失业率、芯片自给率、新能源新车销量占比。
值得关注的投资领域：清洁能源、自主可控、新消费、新基建、旧改。
风险提示：要素市场化配置改革面临阻力，外部环境不确定性加大
正文
10月26日至29日将召开党的十九届五中全会，此次会议上将研究制定国民经济和社会发展第十四个五年规划。
“十四五”规划将成为“双循环”战略的一次系统性布局。当前在经济全球化遭遇逆风，以及新冠疫情令全球经济陷入衰退的背景下，中央已经提出了加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在“双循环”战略的指导下，“十四五”规划的看点有哪些？本文作为“十四五”规划系列研究的开篇，探讨了“十四五”规划可能提出的主要指标。
1. “十五”规划以来的指标体系发展
作为2021-2025年国民经济发展统筹性的纲领，“十四五”规划将如何制定其经济社会发展的指标？在此，通过考察历次五年规划中的指标体现的变化，我们可以得到如下线索：
一是随着中国经济体量的持续壮大，五年规划中的指标数量也不断扩大。其从“十五”到“十三五”翻了一倍多，但每五年新增的指标数保持递减，按此规律，“十四五”规划的指标数可能达到37个。
二是从“十一五”规划开始，指标体系总体上被分布在经济发展、科技创新、资源环境、民生服务这四大领域。 尤其是后两大领域，其指标的占比一致在70%以上，预计“十四五”规划亦将如此。
三是约束性指标相对预期性指标不断扩充。与依靠市场主体的自主行为实现的预期性指标不同，约束性指标是政府运用行政力量来确保实现的。“十五”以来，约束性指标从一个较低水平快速扩充固然有其合理性，但占比过高并不利于要素的市场化配置。因此，随着“十四五”期间要素配置改革的深化，约束性指标占比将趋于稳定。
2. 从“十三五”指标实现情况看“十四五”发展
在多变的外部环境下，中国仍将在2020年实现全面建成小康社会这一宏伟目标，因此“十三五”规划的一些主要指标也有望在今年如期完成。然而，在经济发展、创新发展、民生服务、资源环境这四个方面，一些未完成的指标既成为当前经济发展的挑战，也将影响到“十四五”规划的指标制定。
经济发展：“十三五”规划设定的4个指标中均属于预期性指标，即主要依靠市场主体的自主行为实现，这其中除了城镇化率的提升有望超预期完成，其余3个目标在收官年实现均具有较高难度（图3）。由于今年新冠疫情下，我国有望成为全球唯一正增长的经济体，因此GDP和全员劳动生产率的不达标不必苛求。然而，服务业增加值比重的难达标，并且其提升幅度较“十二五”时期的6.6个百分点显著放缓，则凸显其当前发展面临的问题，尤其是如何有效提高居民的消费水平。
创新驱动：“十三五”规划也设定了4个预期性指标，其中每万人口发明专利拥有量和互联网普及率在2019年就已经达标，科技进步贡献率考虑到过去四年年均1个百分点的增长，在2020年也有望顺利达标。唯一难以实现的是研究与试验发展经费投入强度（图4），即研发支出占GDP比重。2019年该比重由2015年的2.07%升至2.19%，平均每年仅提升0.03个百分点，距离其2.5%的目标仍有不小差距。
从全球来看，中国的研发支出占GDP比重显著低于美国、德国、以及东亚周边的主要经济体，也不及OECD国家的平均水平（图5）。因此，该指标在“十三五”期间的不达标，并不意味着全社会研发投入的增长会因GDP增速的下降而放缓；相反，我们预计“十四五”期间，国家在研发支出上将设定更高的目标，以全面提升创新驱动力。
民生服务：“十三五”规划预定了7个指标，其中有4个预期性指标，当前除居民人均可支配收入外的其他指标均已达标（图6）。人均可支配收入增长的不达标固然有今年新冠疫情的影响，但自2016年以来，已有3年出现居民人均可支配收入增速低于GDP增速（图7），从而使得在整个“十三五”时期，居民人均消费支出的增长落后于GDP的增长（图8）。鉴于此，我们预计中央在制定“十四五”规划时，居民人均可支配收入增长在目标上将高于GDP增长，以顺应“双循环”战略下促进消费的内在要求。
民生服务方面另一个值得关注的指标是棚改，其在2016-2019年已经完成2157万套，超过了“十三五”规划所预定的目标，因此在2020年正被老旧小区改造（“旧改”）所替代，这也意味着“十四五”规划有望对“旧改”设定新的目标。
资源环境：“十三五”规划在资源环境方面空前重视，一共设定了10个指标，并且每个指标均属于约束性指标，即强化了政府必须履行的职责以确保完成的指标，因此10个指标均将在今年实现既定目标（图9）。然而，这并不意味着国家在“十四五”时期会降低对资源环境改善的要求，比如从全球来看，中国的非化石能源占一次性能源消费的比重依然偏低（图10）、森林覆盖率更是与主要国家和全球平均都存在较大差距（图11）。由此可见，在“十四五”时期，中央将在资源环境发展上提出更高的目标，这从近期第75届联合国大会中提到“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”可见一斑。
3. “十四五”规划会有哪些主要指标？
“十四五”规划在指标体系上无疑将比“十三五”更加系统和全面，但我们预计“十三五”规划的指标体系仍将在“十四五”规划中保留相当一部分。其中对于一些“十三五”期间未达标的指标，“十四五”规划在目标设定上将更具开放性；而另一些指标则会提出更高的要求。
一、经济发展方面，“十四五”规划预计仍将包含“十三五”规划的3个指标：
（1）GDP年均增速为5%-5.5%。虽然中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，但完全放弃经济增速的增长目标并不现实，尤其是对于宏观政策的制定。鉴于后疫情时代外部不确定性的加大，预计“十四五”规划不会对2025年的GDP设定具体目标，而仅是将整个“十四五”期间的年均增速设定在5%-5.5%的区间。如此一来，“十四五”期间宏观政策的制定将不再拘泥于每一年的GDP增长，而是在五年的规划中通盘考虑，这也是“完善宏观调控跨周期设计和调节”的体现。
（2）城镇化率较“十三五”目标提升5%。这就意味着到2025年，中国的常住人口城镇化率达到65%、户籍人口城镇化率达到50%。鉴于两者在当前与其目标的差距分别为4.4和6.6个百分点，这就意味着“十四五”时期的户籍改革将加速推进，与当前相比，2025年城镇户籍人口将新增8700万，高于城镇常住人口新增的7200万，因此更多的农民工有望在城镇落户。
（3）服务业增加值比重上升至60%。如上所述，这一指标在“十三五”时期的上升低于预期，但考虑到“双循环”战略下对于“逐步形成以国内大循环为主体的内在要求”，预计“十四五”规划不会降低对服务业加速发展的要求，并且60%的目标在当前依然低于全球平均水平（图12）。
二、创新驱动方面，“十四五”规划预计至少包含“十三五”规划的3个指标：
（1）研究与试验发展经费投入强度升至2.8%。如上所述，“十三五”时期该指标虽然低于预期，但在以创新推动高质量发展的要求下，预计“十四五”规划对于该指标的目标将升至2.8%，向主要发达国家靠拢。
（2）科技进步贡献率升至65%。虽然在“十三五”时期该指标圆满达标，但为缩小与于发达国家70%以上的水平的差距，“十四五”规划预计将该指标目标再提升5个百分点。
（3）每万人口发明专利拥有量升至20件。“十三五”时期该指标不仅超预期达标，我国的国际专利申请量也在2019年超过美国跃居全球第一，但在人均发明专利申请量上依然落后美国、日本、韩国等科技创强国。随着中国在“十四五”时期创新步伐的加快，我国的专利申请在诸如制药和医疗技术等领域仍有较大增长空间（图13，图14），因此人均发明专利拥有量有望进一步上升。
三、民生服务方面，“十四五”规划预计至少包含“十三五”规划的4个指标：
（1）居民人均可支配收入年均增速不低于5.5%。如上所述，“十四五”时期保持居民人均可支配收入高于GDP增速，才能够真正通过扩大消费释放内需潜力。
（2）劳动年龄人口平均受教育年限提升0.6个百分点。教育是国家创新能力的基础，这就意味着到2025年，中国劳动年龄人口平均受教育年限有望达到11.5年。
（3）城镇新增就业人口5000万以上。“十三五”以来尤其是今年，就业在经济工作中的重要性日益凸显（图15），该指标自“九五”规划以来，均是每10年上调一次；且我国劳动力总量的下降在未来5年呈下降趋势，预计“十四五”规划仍将大概率将新增就业目标确定在5000万人左右，与“十三五”持平。
（4）人均预期寿命提高一岁。“十二五”和“十三五”规划均提出了人均预期寿命每五年提高一岁，随着当前民生改善的持续推进，这一目标在“十四五”有望延续。
四、资源环境方面，“十三五”规划相关指标均有望在“十四五规划”中保留：
（1）耕地保有量不少于2020年水平。“十二五”和“十三五”规划均要求耕地保有量在每五年末至少不减少，预计“十四五”规划不会改变。
（2）新增建设用地规模较“十三五”继续缩减。虽然具体目标值要到明年两会后再公布，但在方向上，新增建设用地规模的缩减符合耕地保护和资源节约的基本国策。
（3）万元GDP用水量下降25%。2019年我国万元GDP用水量虽降至60.8立方米，但与发达国家相比仍有不小差距；并且省际间差异巨大，比如排名靠后的省份依然超过200立方米，因此节水在“十四五”时期还有很大潜力。
（4）单位GDP能源消耗降低14%。该指标在目标上较“十三五”规划有所下调，主要是考虑到“十三五”时期资源利用效率的提高，当前我国单位GDP能耗已降至接近全球平均水平（图16）。
（5）非化石能源占一次性消费比重提升至18%。在2016年加入《巴黎协定》时，我国已承诺2030年将非化石能源占一次性消费比重提升至达到20%，因此“十四五”规划在该指标的目标上将比“十三五”继续提高3个百分点。
（6）单位GDP二氧化碳排放降低20%。鉴于上述我国已承诺“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”（图17），“十四五”规划将在这一指标上将比“十三五”提出更高的目标。
另外，“十四五”规划对于森林发展、空气质量、地表水质量、主要污染排放总量减少这些指标的目标制定，也将在“十三五”的基础上继续完善。
4. 十四五”规划可能出现的新指标
作为“十四五”规划的新指标，其运用无疑将服从“双循环”新发展格局的形成，鉴于此，我们试图从中央有关“双循环”战略的相关表述中寻找相关线索。
如图18所示，从中央首次提出“双循环”新发展格局以来的相关表述来看，“安全”、“科技”、“高质量”出现的频次依次排在前三位，由此来看，“十四五”规划中将出现的新指标可能与这几个高频词所涉及的领域相关，我们认为有如下两个指标值得关注：
一是能源的对外依存度。“十三五”时期我国能源的对外依存度迅速上升，主要体现在原油和天然气上（图19，图20），前者的对外依存度在当前更是升至70%以上。对中国这样一个全球第二大经济体而言，能源对外依存度的不断上升不仅影响到经济安全，也不利于构建以国内大循环为主体的发展格局的形成，相比之下，近年来美国的能源对外依存度正在快速下降。因此，“十四五”规划将关注这一指标的上升，并将其目标定在一个相对合理的水平。
二是“三新”经济的增加值占比。“三新”经济是新产业、新业态、新商业模式的简称。自2017年统计局首次正式发布其数据以来，“三新”经济在GDP中的占比从2016年的15.3%升至2019年的16.3%（图21、图22），鉴于中央已经将“三新经济”定位为推动我国经济结构转型升级和高质量发展的重要力量，“十四五”规划有望将该指标的目标定为20%。
三是一些高科技行业的产量指标。 比如半导体行业，今年8月国务院发布的数据显示中国芯片自给率要在2025年达到70%，而2019年我国芯片自给率仅为30%左右；又如新能源行业，从工信部已发布的《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》（征求意见稿）来看，2025年新能源汽车新车销量占比将达到25%左右，而2019年新能源汽车在新车销量中的占比仅为4.8%。
调查失业率替代登记失业率重回五年规划指标体系是大概率事件。弱化经济增长硬性约束的背景下，与经济增长、社会稳定和居民消费密切相关的就业指标体系预计在“十四五”规划中得到更多的关注和重视。自2018年开始，调查失业率正式对外发布并纳入政府工作报告的年度指标中，预计调查失业率替代“十三五”以前的登记失业率重回五年规划指标体系是大概率事件，5.5%-6%左右的目标值设置可能较为合理。此外，从近一年国家统计局月度数据解读和新闻发布会中表态来看，调查失业率相关细项指标在疫情后被频繁提及，尤其是全国主要就业人员群体25-59岁人口调查失业率、青年人口调查失业率、大专及以上人员调查失业率关注度明显提高（图23）。预计“十四五”期间更多调查失业率分项指标尤其是青年人群调查失业率等有望得到进一步完善并正式发布。
最后，正如上文所述，“十四五”规划在民生的指标方面，有望用“旧改”取代“棚改”。此前国务院已经宣布2020-2025年要完成老旧小区改造17万个，鉴于2020年预计将完成3.9万个，预计“十四五”规划中的“旧改”目标将在13万个左右。而从相关部委的调研来看，这一指标的实现，有望在“十四五”期间拉动约4.5万亿的投资。
5. 风险提示
从目前来看，“十四五”时期我国经济发展面临的风险主要有以下两方面：
一是要素市场化配置改革面临阻力，其涉及到土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域，在改革具体的推进过程中难免会面临一定的阻力，而如何化解这些阻力决定了“十四五”规划的主要目标能否实现。
二是外部环境不确定性加大，主要是美国大选后，美国针对中国高科技领域的技术封锁和经济全球化的逆风是否持续或加剧。
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