北京一中院裁判：非公立医院不明示“治疗费”收费依据构成价格欺诈——保法医院诉昌平区市监局行政处罚案
【裁判要旨】
价格法第十四条规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；……”;《禁止价格欺诈行为的规定》第六条第一项规定：“经营者收购、销售商品和提供有偿服务的标价行为，有下列情形之一的，属于价格欺诈行为：（一）标价签、价目表等所标示商品的品名、产地、规格、等级、质地、计价单位、价格等或者服务的项目、收费标准等有关内容与实际不符，并以此为手段诱骗消费者或者其他经营者购买的……”。非公立医疗机构收取“治疗费”实行的是市场调节价，如果其将收费依据标示为实行政府定价、政府指导价，无疑会使消费者产生误解，并与其进行交易，构成价格欺诈行为。
【裁判文书】
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）京01行终1248号
上诉人（一审原告）北京保法肿瘤医院，住所地北京市昌平区百善镇上东廓村尚上路北侧。
法定代表人于保法，院长。
委托代理人张静，山东易焕之邦律师事务所律师。
委托代理人董壮，山东易焕之邦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区市场监督管理局，住所地北京市昌平区鼓楼南大街31号。
法定代表人王国忠，局长。
委托代理人王枭泽，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。
委托代理人李勇，北京市昌平区市场监督管理局工作人员。
上诉人北京保法肿瘤医院（以下简称保法医院）因诉被上诉人北京市昌平区市场监督管理局（以下简称昌平区市监局）作出的京昌市监价罚字〔2019〕1号行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定）一案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初332号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2019年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人保法医院的委托代理人张静、董壮，被上诉人昌平区市监局的委托代理人王枭泽、李勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2019年10月21日，一审法院作出判决，查明如下事实：保法医院注册地为北京市昌平区百善镇上东廓村尚上路王庄工业园，系辖区内的民办医疗机构。2019年1月11日，北京市昌平区发展和改革委员会（以下简称昌平区发改委）接到举报信，反映保法医院存在违规治疗、违规收费的问题，请求物价监管部门调查处理。2019年1月14日，昌平区发改委向保法医院发出检查通知书，2019年1月18日，昌平区发改委决定立案调查。2019年3月15日，昌平区发改委对保法医院进行现场检查及询问调查，制作《现场笔录》《检查登记表》和《询问笔录》，根据现场检查和询问，保法医院认可其系民营非营利性医疗机构，其于2018年6月25日至2018年8月5日收取患者康某某“治疗费”，对实行市场调节价的服务价格收费依据按照原北京市物价局、北京市卫生局京价（收）字〔1999〕第390号《关于下发〈北京市统一医疗服务收费标准〉〔1999〕合订本的通知》（以下简称390号通知）实行政府定价、政府指导价的收费依据进行标示，收取相应费用；保法医院从2018年6月25日至2018年10月25日共向1名患者收取治疗费1例，16000元/部位，合计16000元。保法医院称已经于2018年10月26日改正上述行为，收费依据标示为国家发展改革委员会、原国家卫生计生委、人力资源社会保障部发改价格〔2014〕503号《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》（以下简称503号通知）。昌平区发改委对现场公示情况进行拍照并调取了当日的医疗项目公示表。2019年3月16日，保法医院向昌平区发改委递交《关于收费问题的整改报告》，表示对存在的部分收费、公示问题要积极整改，及时更正错误的依据文件，保证明码标价，不让患者产生错误理解。2019年3月22日，昌平区发改委在调查的基础上作出《案件调查报告》，并经内部审批后于同日向保法医院作出昌发改告知〔2019〕1号《行政处罚事先告知书》，告知书的主要内容为：你单位在患者康某某2018年6月25日至2018年8月5日治疗期间，收取患者“治疗费”项目，对实行市场调节价的服务价格收费依据标示为实行政府定价、政府指导价的服务价格收费依据，上述行为涉嫌违反了《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）第十四条第四项的规定。因“治疗费”项目实行市场调节价，违法所得无法确定，拟按照没有违法所得的规定处罚。你单位能积极配合检查，主动整改，符合减轻处罚情形。依据价格法第四十条第一款、《价格违法行为行政处罚规定》第七条，本机关责令你单位立即改正对实行市场调节价的服务价格标示为政府定价或政府指导价收费依据的行为，拟对你单位作出警告和罚款5000-50000元的行政处罚。你单位享有陈述、申辩的权利。如你单位有进一步的陈述、申辩意见请于2019年3月25日前提出；你单位有要求听证的权利。如果你单位要求举行听证，请在2019年3月25日前提出。逾期未提出听证要求，视为放弃听证权利。2019年3月25日，保法医院提出听证申请。2019年3月14日，中共北京市昌平区委、北京市昌平区人民政府下发了《关于印发〈北京市昌平区机构改革实施方案〉的通知》，其中包括将昌平区发改委的价格监督检查职责在内的工商行政管理、质量技术监督等职责进行整合，组建昌平区市监局，作为北京市昌平区人民政府工作部门。一审庭审中昌平区市监局陈述该局于2019年3月25日挂牌成立。2019年4月2日，昌平区发改委将保法医院的行政处罚案件材料移送至昌平区市监局。2019年4月16日，经内部审批，昌平区市监局延长办案时间30日。2019年4月16日，昌平区市监局向保法医院作出《听证通知书》，通知保法医院于2019年4月24日举行听证，并制作了《听证公告》。2019年4月24日，昌平区市监局组织听证，保法医院委托张静、董壮作为代理人参加听证会，昌平区市监局听取了保法医院委托代理人的陈述和申辩，并举行了质证、辩论和最后陈述。2019年4月26日，昌平区市监局作出《听证报告》，认为本案适用法律法规正确，认定事实清楚，证据确凿，处罚裁量合法适当。2019年5月15日，经审批，昌平区市监局作出被诉处罚决定，并于2019年5月17日向保法医院送达。保法医院不服，向法院提起了行政诉讼。
一审法院认为：价格法第五条第二款规定，县级以上各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。第三十三条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。本案保法医院的住所地位于北京市昌平区，昌平区发改委作为辖区内原价格主管部门有权对保法医院涉嫌价格违法行为进行立案调查，机构改革后昌平区市监局整合了昌平区发改委的价格监督检查职责，有权进一步对保法医院存在的价格违法行为作出行政处罚。
价格法第十四条规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；……”《禁止价格欺诈行为的规定》第六条第一项规定：“经营者收购、销售商品和提供有偿服务的标价行为，有下列情形之一的，属于价格欺诈行为：（一）标价签、价目表等所标示商品的品名、产地、规格、等级、质地、计价单位、价格等或者服务的项目、收费标准等有关内容与实际不符，并以此为手段诱骗消费者或者其他经营者购买的……”同时，国家发展和改革委员会、原国家卫生计生委、人力资源社会保障部于2014年3月25日联合发布503号通知，其中第一条规定，非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节。本案中，原告保法医院作为非公立医疗机构，其医疗服务价格应当实行市场调节，庭审中保法医院亦陈述医院的医疗活动实际实行的是市场调节价。保法医院在收取治疗费过程中对实行市场调节价的服务价格收费依据标示为实行政府定价、政府指导价的服务价格收费依据的行为违反了上述规定。昌平区市监局认定保法医院的上述行为构成利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的价格违法行为事实清楚，证据充分。
价格法第四十条规定：“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款……”《价格违法行为行政处罚规定》第七条规定：“经营者违反价格法第十四条的规定，利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款……”第十八条规定：“本规定中以违法所得计算罚款数额的，违法所得无法确定时，按照没有违法所得的规定处罚。”国家发展和改革委员会《规范价格行政处罚权若干规定》第六条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：……（二）能够及时改正价格违法行为的……”第十一条第二款规定：“法律、法规和规章规定应当处或者并处罚款的，对于减轻处罚情形，有违法所得的，应当没收违法所得，可以不再并处罚款；没有违法所得的，处以低于规定处罚幅度的罚款，但不得低于罚款最低数额的10%。”昌平区市监局针对保法医院的情形，依据上述规定对其作出警告并罚款25000元的处罚于法有据。
昌平区市监局依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条及《价格行政处罚程序规定》的相关规定，履行了立案、调查、集体讨论、行政处罚事先告知、听证、听取当事人陈述和申辩、作出处罚及送达等程序，处罚程序合法。关于保法医院主张昌平区市监局组织的听证程序违法的诉讼意见，一审法院认为本案中昌平区市监局收到保法医院的听证申请后，依法向保法医院送达《听证通知书》，告知听证的时间地点并提前制作听证公告，在听证程序中保障了保法医院享有的申请回避、举证质证、发表陈述辩论意见等权利，昌平区市监局组织的听证程序符合法律规定，保法医院的该项主张法院不予支持。
综上，昌平区市监局作出的被诉处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。保法医院要求撤销上述处罚决定的理由不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回了保法医院的诉讼请求。
上诉人保法医院不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。其上诉理由略为：1.503号通知受送达对象并没有包含医疗机构，受送达对象亦未将上诉人等医疗机构作为送达对象，亦未转发该通知或重新下发能够体现该通知要求和精神的文件。在上诉人对503号通知不知情的情况下，被上诉人直接援引未向不特定社会群体公布的503号通知作为处罚依据，违反行政处罚法第四条第二款规定。2.上诉人并无诱骗消费者的故意，不属于价格法第十四条及《禁止价格欺诈行为的规定》等条文规定的价格欺诈行为。3.上诉人未向法院提交能够证明已经将听证公告予以张贴公布的证据，听证程序不合法。3.被上诉人对上诉人的罚款数额过高。
被上诉人昌平区市监局请求驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，被上诉人昌平区市监局向一审法院提交了如下证据：1.昌发改价举〔2019〕第30号《价格举报记录表》；2.检查通知书审批表、昌发改价检通〔2019〕2号《检查通知书》、送达回证；3.立案审批表；4.医疗机构证书复印件、授权委托材料；5.现场笔录、检查登记表、现场照片、医疗项目公示表、情况说明及其他材料；6.询问笔录；7.保法医院关于收费问题的整改报告及相关材料；8.案件调查报告、价格违法案件处理审核表、行政处罚事先告知书签发稿纸、昌发改告知〔2019〕1号《行政处罚事先告知书》及送达回证；9.听证申请书；10.昌平区发改委关于保法医院案卷移交函；11.《有关事项审批表》；12.听证通知书、听证公告、行政处罚听证授权委托材料、听证笔录、听证陈述书、陈述书、听证报告；13.行政处理决定审批表、被诉处罚决定书、送达回证、《北京市非税收入一般缴款书》。
在法定举证期限内，上诉人保法医院未向一审法院提交证据。
上述证据均经庭审质证，一审法院认证如下：昌平区市监局提交的证据13中被诉处罚决定系被诉行政行为，不能作为证据使用。昌平区市监局提交的其他证据，均是在法定举证期限内向一审法院提交，符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，一审法院予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，经庭审审查核实，本院同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据价格法第五条第二款及第三十三条之规定，机构改革之后，昌平区市监局具有对保法医院的价格违法行为作出行政处罚的职权。价格法第十四条规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：……（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；……”《禁止价格欺诈行为的规定》第六条第一项规定：“经营者收购、销售商品和提供有偿服务的标价行为，有下列情形之一的，属于价格欺诈行为：（一）标价签、价目表等所标示商品的品名、产地、规格、等级、质地、计价单位、价格等或者服务的项目、收费标准等有关内容与实际不符，并以此为手段诱骗消费者或者其他经营者购买的……”本案中，保法医院在收取“治疗费”过程中实际实行的是市场调节价，然而其收费依据标示为实行政府定价、政府指导价的收费依据，该行为无疑会使消费者产生误解，并与其进行交易，违反了上述规定，已构成价格欺诈行为，昌平区市监局对保法医院有关价格欺诈行为的认定并无不当。至于被诉处罚决定是否引用503号通知作为处罚依据对保法医院上述违法行为的定性不产生实际影响，保法医院关于503号通知的上诉理由依据不足，本院不予支持。上诉人另主张其不具有违法标示收费依据的主观故意故不构成上述价格欺诈行为，对此本院认为，上诉人作为非公立医疗机构，对于涉案“治疗费”不属于政府定价或政府指导价应当明知，而390号通知系对政府定价或政府指导价的规定，保法医院对此亦应明知，故保法医院的该项上诉主张缺乏事实根据，本院不予支持。
关于被诉处罚决定的处罚幅度问题。因保法医院具有及时整改的情节，昌平区市监局对保法医院予以警告并处25000元罚款符合价格法第四十条第一款，《价格违法行为行政处罚规定》第七条、第十八条，国家发展和改革委员会《规范价格行政处罚权若干规定》第六条第二项、第十一条第二款的规定，并无不当。
至于保法医院所提昌平区市监局未履行听证公告的上诉理由，因《北京市行政处罚听证程序实施办法》第九条未对听证公告的具体形式进行规定，昌平区市监局提供了听证公告纸质文本，并主张已将听证公告在公告栏予以张贴，经核实，昌平区市监局的上述主张具有事实根据，其听证公告程序并无违法之处。对保法医院的上述主张，本院不予支持。
综上，一审法院审理程序合法，判决驳回保法医院的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的相关上诉主张，缺乏事实和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京保法肿瘤医院负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
审 判 员 魏浩锋
审 判 员 王 坤
二〇一九年十二月二十三日
法官助理 代景川
书 记 员 隋雨霞