“搶人大戰”又有了新戰況，直轄市天津終於加入戰局且“一鳴驚人”：一天之內吸引到30萬人“搶落”天津戶口。然而，隨著政策不斷明確細化，“津城落戶大軍”在96小時內經歷了從狂喜到震驚，從滿懷希望到彷徨不甘，喧囂正趨於冷靜。
天津落戶從接近“零門檻”到政策四度升級，天津引才的核心優勢體現在哪些方面？大幅降低引才門檻會否加劇城市公共資源“超載”？真正具有長遠眼光的城市又該如何科學規劃，包容各類人才？
我們為您詳細解讀。
落戶天津為何如此誘人？
5月16日，天津市發佈了醞釀已有時日的新人才引進政策——“海河英才”行動計劃，放寬對學歷型人才、資格型人才、技能型人才、創業型人才和急需型人才的落戶條件。
根據這一政策，在津無工作、無房、無社保，年齡不超過40週歲的全日制高校畢業本科生可“零門檻”直接落戶。
門檻超低的落戶新政，誘惑力非同小可。16日新政頒佈後的24小時內，就有30萬人下載並登陸“天津公安”APP辦理落戶申請，系統幾度崩潰。
“天津公安”App辦理落戶申請一度衝到蘋果商店免費商務App排行榜第一位。
面對蜂擁而至的“落戶大軍”，天津市政府先後4次給新政“打補丁”限制投機炒房等人群藉機落戶，但直至5月21日，前往天津落戶的人依然有增無減。
“落戶大軍”看中的是天津戶口的“高性價比”，主要有兩個方面。
首先，天津坐擁高質量的教育資源，高考錄取率極高。根據近幾年全國31省份985高校、211高校和本科一批錄取率統計，京津滬穩居前三，而高考人數天津在全國排倒數第四。
其次，天津戶口也吸引了不少周邊省市尤其是在北京打拼的人。相比落戶難度較大的北京，作為直轄市的天津戶口性價比極高，同時天津房價便宜，教育質量高，京津城際也讓出行更方便。
城市“搶人大戰”暴露出哪些問題？
繼成都、西安、杭州等新一線城市如火如荼的人才爭奪戰之後，天津落戶新政再一次詮釋了“搶人才”就是搶一個城市的未來。
大量人才湧入，增加了城市的活力。在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎看來，人才的聚集有助於城市實現高質量發展。
但是馮奎同時表示，落戶的強大吸引力雖然能在短時間內吸納大量人才，但也暴露出不少問題。
一是對公共服務的需求激增。
城市擁有較高質量的教育、醫療和住房等資源，但城市公共服務資源的承載量畢竟有限。馮奎舉例道，西安出臺落戶新政後，周邊地區不斷湧入“新高考移民”，隨之而來的“入園難”、“入學難”等問題也逐漸凸現出來。戶籍人口“井噴”，也意味著人均享有公共福利的驟減，城市承載力負擔不斷加重，甚至會出現無法負荷的狀況。
二是“搶人大戰”演變為“搶房大戰”的風險。
馮奎認為地方應該極力避免“搶人大戰”演變為“搶房大戰”這條“歪路”。人口大量增加，短期當地房源出現“供求失衡”現象。而隨著當地房價快速飆升，城市居民和附近的民眾也會因住房“剛需”紛紛加入到買房行列中來，這對房地產市場的穩定是一種衝擊。
三是過分聚焦“高端人才”凸顯城市包容性不足。
目前“搶人大戰”中各個城市對目標人才定位存在偏差，在“兩個關係”上容易出現問題。
首先，許多城市不能正確處理好人才與人口的關係。
各地“搶人”指的是所謂的人才，馮奎認為，過度強調高端人才，對農民工、長期在本地打拼的普通勞動者重視不足，也給城鎮化中的人口流動製造了障礙。
其次，新市民和老市民之間的關係。
“搶來”的人才是增量，但在此之前各個城市已有許多存量人才，也就是已有人才與人口，他們長期在一地打拼，為城市發展做出了貢獻。但目前看來，各地落戶新政都過於向“新人”傾斜，這可能會導致新老市民之間的矛盾。
以上兩點反映了很多城市急於引進人才促進經濟發展的願望，但缺乏根本意義上的包容性。
助力城市未來發展，人才新政應該做出哪些改變？
“搶人大戰”輪番上演，確實在客觀上促進了人口的流動和戶籍制度的優化。但降低引才門檻，城市必須克服城市結構的不平衡和公共資源超載的問題，從以下幾個方面做出改變。
“搶人才”就是搶一個城市的未來。
第一，城市引才必須具備長遠的發展規劃。
馮奎認為，城市需要建立自我調節機制，制定中長期的人口與人才發展規劃，科學地預判人才的發展。
東京經濟大學教授周牧之亦認為，城市在降低引才門檻的同時，必須注意一座城市到底有多大的消化能力。這些新增人口根本上要通過企業提供的就業崗位來消化。一個城市的人才發展規劃，必須清楚自己到底需要什麼樣的人才，不是盲目引進，而是要做到人盡其用，讓他們都能到自己合適的行業去。
第二，防止“搶人大戰”引發房地產過熱問題，必須將引進人才和實體經濟緊密結合起來。
五一前後，住建部一共約談了西安、哈爾濱、成都、三亞等10個城市，而談的內容都是房地產調控。約談中，住建部對負責同志再次強調堅持房地產調控目標不動搖、力度不放鬆。
更為重要的是，能否藉助引進人才實現城市的長遠發展，關鍵是看這些人才能否跟本地的產業佈局有效地銜接。這就要求城市在制定人才政策的同時，科學地規劃建立獨具特色的產業體系。
第三，建設一個更為公平和包容的城市，關鍵是要分清兩類標準。
馮奎認為：“一是以國家推進新型城鎮化要求為共同的標準，降低落戶的門檻，推動農業轉移人口和其他各類人口的市民化。”
以香港地區為例，它的人口限制雖然嚴格，但無論是從事簡單還是複雜的勞動，如果有崗位需求，從事該職業達到一定年限並且還被長期僱用的，就認定是該崗位可需求的人才,就可以辦理長期定居手續。因此當前的人才新政要將農民工等各類就業者納入人才的範疇。
“二是滿足了這個基本的政策要求之後，城市應採取一些差異化的戰略，防止因為跟風‘搶人’造成人才政策的同質化。”
對於天津來講，城市功能還不夠完善。提高基礎設施、公共服務水平，特別是圍繞教育、醫療完善城市功能，是這些城市差異化戰略必須完成的一個重要任務。
解決這些問題，可以借用市場化手段，特別是藉助社會資本來促進城市服務功能的提升。
可見，具有長遠眼光的城市，應該進一步改革現有的戶籍制度，吸引包括農業轉移人口、其他中小城市人口，從人口城鎮化的角度包容各種類型人才。
人才爭奪戰？
應先弄清楚人才是什麼？
政府工作報告提到，今年的應屆畢業生人數達到820萬，歷史最高。在過去，輿論的第一反應通常是：糟了，就業更難了。但今年各地方政府引才態度之懇切，反而讓人有種人才“不夠分”的感覺，媒體甚至把這種現象總結為“人才爭奪戰”。這種變化的背後一定有些更深層次的原因需要認真分析、加以回答。
為什麼要爭？
我認為所謂的“人才爭奪戰”有一些危言聳聽，因為放寬落戶條件是大勢所趨，各地採取相關政策，是適應形勢發展的必然選擇。就我個人來看其中有以下幾個方面的原因：
一是中央提出的新型城鎮化政策，已經要求各地放寬落戶的限制。十九大報告已經明確提出了要加快農業轉移人口市民化，對於放寬落戶條件已經提出了清晰的要求。雖然特大城市也強調了主城區控制人口，但是率先放開有學歷的人口落戶，應該是為了響應十九大報告精神的重要舉措。就我個人瞭解，許多地方政府都希望在改革進程上進行大膽的探索，具體如何探索，如何實現城市轉型，還摸不著路數。但是改革戶籍管理制度，放鬆落戶條件應該是可以看得見摸得著的改革途徑。從這個角度看，各地各城市推進戶籍管理制度的改革，應該是學習貫徹落實十九大報告精神的重要舉措。
二是從全國城市發展規律來看，甚至從世界城市發展規律來看，有經濟活力的城市大多是移民城市。在中國北上廣深，外來人口所佔比重最高。深圳外來人口和本地戶籍人口大約為四比一。北京外來人口800多萬，佔總人口比重五分之二，而上海外來人口900多萬佔總人口的比重和北京差不多，雖然比重低於深圳，但是總量很高。京津冀特別是北京，長三角重點是滬、蘇、浙，珠三角，都是全國外來人口最為集中的地區，三大城市群創造的GDP佔全國比重的40%。根據這些城市發展的成功經驗，大量吸收外來人口，是提高城市活力的關鍵性舉措，當然不是盲目地吸收，需要尊重市場規律。城市應該及時調整政策，放寬落戶條件。
三是部分城市放寬戶籍管理，確實存在著一定的經濟動機。例如產業投資的選擇，過去是以低成本為條件。而現在東部地區勞動力成本和土地成本在上升，勞動力資源短缺，產業有向中西部地區轉移的傾向。吸引產業投資，人力資源儲備是關鍵。我們看到最近人才的流向已經從東部向中西部轉移，至少是外出打工的人口數量在下降。人力資源的空間分佈一定會與產業投資的方向相吻合，是互為因果關係。一些城市放寬落戶條件實際上是看準了人力資源儲備對增加投資的吸入效應。這也是在十九大以後，各級地方政府實現城市轉型，應對新機遇和新挑戰的一項具有深遠意義的改革措施。
四是地方財政壓力加大，土地財政遇到了房地產庫存的瓶頸，一些城市試圖通過降低落戶門檻來增加購房人群，這也是潛在因素之一。
存在哪些問題？
之所以用“搶人”這個概念，是因為這次各地的政策在落戶方面開了非常大的口子。過去引才是拿工作職位對號入座，給你一份工作，然後再說落戶的事情。落戶人數通常會少於就業人數。而這次很多地方不問你是否已在當地有工作，先把戶口給你上了。其中數西安最為激進。甚至有人說，北上深可能是在“搶人才”，而很多城市其實是在“搶人口”。
我認為一些城市放寬落戶條件還是停留在所謂傳統的人才觀，距離“搶人口”還十分遙遠。對於所謂“人才”的認定我一直有不同的看法。近些年來，我們研究城鎮化政策，遇到的最大挑戰之一就是各地方各城市對於落戶政策的限制越來越苛刻。例如，有些城市提出了對學歷的高要求，落戶不僅要求碩士以上，甚至還對年齡做出了明確的限制。還有一些城市關於落戶人員的條件苛刻到相當於國外移民的地步，只有所謂的副高職稱、高級技工、海外留學人員等才有可能享受到落戶的待遇。
什麼是人才，難道只有大學生才是人才，從家鄉出去闖天下的農民以及各類就業者就不是人才嗎？在許多國家，包括我們的香港地區，對於人口的限制也非常嚴，但是對人才的理解與我們不同，不是按照學歷，而是按照行業和就業崗位的需求。例如，無論是從事簡單還是複雜的勞動，如果有崗位需求，從事該行業達到一定年限並且被長期僱用的，就認定是該崗位需求的人才，就可以辦理長期定居手續。如果我們僅僅把人才定位於學歷等，而忽視了城市各方面的實際需求，往往會導致引進的人和就業崗位的脫節，反而不會給城市帶來活力。因此，對於網上鋪天蓋地的關於所謂學歷和“人才”的炒作，實際上對於城市的認知以及對於城市發展規律和人口結構的理解存在著嚴重的誤區。
該如何應對？
首先相比於過去僵化的戶籍管理體制，各地放寬了落戶限制，應該說是一件大好事，也是貫徹落實十九大精神和中央有關城鎮化政策的實際舉措，應該予以鼓勵。但是要注意到還有差距。首先能否把“人才”定義得更為廣泛一些，能否率先給已經長期在城鎮實現穩定就業和定居的外來人口辦理落戶手續，而不要任何附加的學歷和技術條件。這些人能夠在城市長期居住，甚至通過各項就業給城市提供了服務，他們自身雖然不一定有大學以上學歷，但是他們應該是城市最具有活力的人才，而且他們的下一代應該都具有一定的學歷，成為城市創新的繼承者。
其次，在泛泛的學歷要求中，是否應該根據行業需求來確定人才引進標準，而不是僅限於學歷。制定城市政策，要考慮到城市的需求，也要考慮到城市的服務質量。所謂創新，需要好的基礎設施環境，也需要好的服務環境。這種服務環境並不一定光體現在所謂的高新上，還要體現在傳統服務業提供的方便上，更要體現在提供較低的創業成本上。如果我們事事都要求所謂的高大上，而忽視了產業創新要求較低成本的發展和服務環境，很可能政策出發點會與實際效果相反。
再次就是要尊重市場規律，重點是進一步放寬條件，尊重市場的選擇，尊重產業投資者的選擇。
最後就是要做好規劃，包括與引進人口相關的產業和居住空間的發展規劃，如何在主城區和周邊中小城市合理配置資源，吸引人才就業和定居。如何做好與他們的收入水平相適應的醫療、教育、基礎設施配套等資源，為他們的穩定就業和居住創造良好的條件。
還有一點就是當所謂“人才”進入的時候，會有更多配套人口的進入，如何解決好他們的各項服務問題，也是政府必須要面對的問題。城市所涉及的人口或“人才”不可能是一種“水至清”的方案。要做好這種思想準備，否則，在“吸引”和“清理”之間反覆地進行政策徘徊，必然會喪失政府的公信力。
關於戶籍管理制度改革，我認為重點是在特大城市如何打破主城區和轄區的界限，如何按照分步走原則先解決已經長期居住在城市、通過就業給城市做出貢獻的那些外來人口落戶的問題。更要解決所謂人才觀問題。我想只有觀念變了，才會促使政策發生變化。目前的問題是如何貫徹落實中央有關政策文件精神的問題，既需要在進一步深化改革中加大力度推進新型城鎮化有關政策的落實，同時地方也要在現有的人才觀基礎上更進一步推動戶籍管理制度的改革。
（作者為國家發改委城市和小城鎮中心原主任）
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