陈振宇按
《行诉解释》的精读（五）——不服涉及业主共有利益的行政行为如何确定原告资格
（孙焕焕 上海铁路运输法院行政二庭法官）
2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《行诉解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。该条规定系首次在司法解释的层面明确不服涉及业主共有利益的行政行为提起行政诉讼时，原告资格的确定规则。对于该条款，可以从几个方面加以理解。
一、《行诉解释》规定业主委员会可提起诉讼的条件
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业主委员会应当依法成立
《行诉解释》第十八条规定的业主委员会应认定为法定主体，即应当依据《物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》等法律法规中关于业主委员会成立的条款依法成立，并经过备案程序取得法定主体资格。若业主委员会选举产生后，尚未进行备案程序的，其对备案或不予备案行为不服提起诉讼的，由于业主委员会成立本质上属于民事自治行为，其本身就是对备案不服而提起诉讼，在这种特殊情形下，应当肯定未经备案的业主委员会具有原告主体资格。其他情形下，业主委员会则需要依法备案后方具有原告资格。
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应为维护业主共有利益而提起诉讼
业主委员会只能就全体业主的共有利益对外主张权利。业主委员会是代表和维护广大业主的整体利益而不是个别业主权益的组织，不能代表个别业主提起诉讼。因此，在行政行为侵害到小区业主共有利益的情况下方能由业主委员会提起行政诉讼。“共有利益”属于不确定性法律概念，在对其理解和适用上，要结合相关实体法律法规的规定予以认定。如《物权法》第七十条至第七十四条规定了建筑物共有部分、建筑区划内道路、公共场所、公用设施和物业服务用房等属于业主共有，如果行政行为侵害到这些共有部位的权益的，应认为系侵害到业主共有利益，业主委员会有权提起诉讼。又如，《物业管理条例》第十七条第一款规定了管理规约应当对业主的共同利益等作出约定，如果行政行为侵害到管理规约中约定的业主共同利益的，业主委员会也有权提起诉讼。
二、业主个人原告主体资格的认定
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仅涉及业主共有利益的情况下，业主个人无原告资格
对于涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会或双过半业主具有起诉资格，由此隐含的含义应是，业主个人不具有起诉资格。之前，以上海市的实践看，有不少涉及小区业主共有利益的行政行为是允许业主个人起诉的。比如，针对街道办作出的业主委员会发放备案证行为，法院均是实体审理后作出判决。对此，笔者认为，在原告资格的把握上，在《行诉解释》实施后，应有所变化。如果业主个人因侵犯业主共有利益来起诉撤销备案证的，应认定为不具有原告资格；如果业主为前任业主委员会成员，因改选侵犯其权益为由，起诉请求业主委员会备案证的，基于该业主个人权益的考虑，以及以往上海法院的实践，以认定其具有原告资格为宜。再如，小区维修基金归全体业主共同所有，业主个人起诉请求撤销行政机关审核同意动用住宅维修基金行为的，应该情形下仅涉及小区业主共有利益，故应认定业主个人不具有原告资格。
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个人利益与共有利益竞合的情况下，业主个人具有原告资格
涉及业主共有利益的行政行为并非在任何情况下，业主个人均不可诉，如果除了涉及业主共有利益外，又专门针对业主个人侵害其权益的，则应赋予业主个人起诉主体资格。如根据《上海市住宅物业管理规定》第十三条、第十四条的规定，物业管理区域符合本规定第十二条第二款所列应当成立业主大会条件之一的，建设单位应当在三十日内向物业所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面报告，并提供相关材料。建设单位未及时书面报告的，业主可以向乡、镇人民政府或者街道办事处提出成立业主大会的书面要求。乡、镇人民政府或者街道办事处应当在接到建设单位书面报告或者业主书面要求后的六十日内，会同区、县房屋行政管理部门组建业主大会筹备组（以下简称筹备组）。笔者认为，如果业主提出书面要求后，乡、镇政府或街道办未及时成立业主大会筹备组或者业主大会的，业主起诉请求履行法定职责，应当赋予其原告主体资格，因为法律规定了其具有提起书面要求的权利，且是履行法定职责申请的申请人，行政机关不作为，侵害到了法规赋予业主个人的权利，该权利具有个体性。如果对于成立业主大会筹备组的行为不服，提起撤销或确认违法之诉的，业主个人则不具有原告资格，因为该行为是侵害的小区共有利益。再如，在小区公共区域改绿地为凉亭，这涉及到小区共有利益，行政机关认定该建筑不构成违法建筑。如果该凉亭同时影响到了旁边居民的其他合法权益，如通风、采光等相邻权益的，也应当认为，业主个人针对相邻权受损而具有起诉主体资格。又如，小区业主起诉请求相邻地块的建设工程规划许可证，如果提起诉讼的业主与该地块直接相邻，侵犯到其通风、采光等相邻权的，应认为其具有原告资格；若并不直接相邻，而以侵害小区共有利益为由提起诉讼的，则不具有原告主体资格。
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未成立业主委员会情况下的原告主体资格
对于行政行为涉及到小区业主共有利益，而小区未成立业主委员会的，应如何认定原告资格？对此，笔者认为，单个业主代表不了全体业主的真实共同意志，要提起诉讼应当是大部分业主决定的结果。该种情形和业主委员会不起诉情形下，单过半数业主可起诉并无本质不同。因此，可参照《行诉解释》第十八条第二款关于业主委员会不起诉情形的规定，由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。这样才能代表业主的共同意志，权利和义务归属于全体业主。
三．对于《行诉解释》施行之前已经受理尚未审结的业主个人作为原告案件处理
司法解释是对现行的法律具体运用过程的细化和解释，在此过程中并没有创造新的法律规范，原法律规范在其生效之前就产生了法律效力。同时，司法解释对某一法律实施的解释，是对某类法律事实性质的认定，以确定其是否符合已生效的法律，是为方便司法机关更好地适用法律，并不对法律的效力产生影响。因此，司法解释对被解释的法律生效以后、该解释施行以前的行为和事件具有溯及力。反之，被解释的法律规定不能溯及的行为和事件，该司法解释亦不能溯及。因此，《行诉解释》作为对新行政诉讼法的全面解释，自2018年2月8日施行，对新行政诉讼法于2015年5月1日实施后的行为和事件具有溯及力。对于新行政诉讼法实施后作出的行政行为，《行诉解释》施行前已经立案、尚未审结的案件，根据《行诉解释》第十八条的规定，业主个人针对仅涉及业主共有利益的行政行为不服提起诉讼的，应当认定为不符合《行诉解释》第十八条的规定，不具有原告主体资格，裁定驳回起诉。
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