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政府權力清單是一項依法將行政權力事項清單化，從而實現規範行政權力、增進市場活力的本土製度創新。
當前，權力清單制度雖已解決了“有沒有”的問題，但從實施效果看，這一制度還有諸多有待完善之處，解決“好不好”的問題應儘快提上日程。如在制度屬性方面，權力清單究竟只是業務操作指南或政府信息公開載體，還是法律文件，尚無定論；實際效力方面，權力清單是否具有硬性約束力，實踐中有不同看法；法律依據方面，部門規範性文件、三定方案、國際條約等是否可作為梳理權力事項的依據，尚未達成統一；編制程序上，目前清單編制完全屬政府內部程序，民主性尚不足，一定程度上影響了其科學性；清單質量上，由於缺乏頂層設計和監督機制，各地權力清單形式千差萬別、質量參差不齊，有的權力事項甚至和法律相沖突等。這些問題嚴重影響了權力清單制度的權威性和公信力，制約其規範行政權力的功能。而且，在中國裁判文書網搜索發現，已有336個檢索結果與權力清單具有直接或間接關係，這表明某些權力清單已逐漸成司法審查的對象，應當引起足夠重視。筆者認為，搭建權力清單制度形態的“上半場”目標已經實現，權力清單制度應儘快進入規範發展、提質增效的“下半場”。
實施動力由政策化走向法治化
權力清單制度雖已全面鋪開，但各地的推動力度、工作進度、清單質量差距較大。一些地方進展緩慢，少數地方政府部門至今尚未公佈清單；有的敷衍了事，清單內容簡單籠統，甚至缺少權力運行圖、法律依據等基本要素；有的甚至塞“私貨”，利用清單擴張部門權力；有的清單一經編制便一成不變，與法律法規存在衝突等，這些問題的根本原因在於實施動力不足。目前，權力清單制度的唯一依據是《意見》，發文規格不可謂不高，但政策與法律相比，在約束力、穩定性、責任追究等方面均存在一定差距，造成少數地方對編制權力清單並非真正重視，而只是當作應對上級任務來敷衍。
在權力清單制度走向高質量發展的下半場，首先需推進權力清單制度的法治化，解決制度發展的動力問題，建議以行政法規對權力清單制度做出頂層設計，增強制度的剛性。需明確編制和公佈權力清單是地方政府的一項法定職責，嚴格按照清單行政是法定義務；規定權力清單應包含的基本要素，防止清單編制的隨意性；細化編制程序，增強民主性和科學性；確定動態調整機制，定期根據法律法規的立改廢釋情況，對清單做出更新調整；明確違背清單的法律責任，讓權力清單長上“牙齒”等。總之，只有將權力清單制度的發展納入法治化軌道，制度才能保持持久活力，才能起到規範行政權力的作用。
清單形態由自由探索走向統一規範
由於權力清單制度無任何先例可循，且無明確的技術規範，清單編制工作總體處於自我摸索階段，帶來了不少問題。最明顯的就是各地權力清單形式差別過大，科學性合理性受到質疑。
在權力清單制度發展的下半場，應從中央政府層面加強對權力清單編制工作的指導，總結和複製可供推廣的編制經驗，從形式上解決清單編制的隨意性問題。增強制度的統一性，尤其是對權力清單的編制程序、分類標準、包含要素、展現形式、動態調整、審查機制等做出明確規定，在實現權力清單標準化發展的基礎上，統一規範清單的具體編制工作。此外，國務院各行業主管部門應當編制本行業的權力清單指導目錄，以供地方政府部門借鑑參考。
編制思路由數量優先走向質量為本
以數量為先導的清單編制思路不僅造成清單形式千差萬別，還在內容上影響著清單質量。筆者通過檢索發現，有的清單缺乏必要的要素，甚至存在法律依據、權力運行圖為空白的情況；有的權力事項名稱、法律責任等規定極其籠統；有的權力事項甚至存在漏項、缺項；有的甚至對國家已經取消的權力事項，尚未作出及時更新等。因此，這就造成清單的實際效果不如人意，儘管耗費了大量行政資源，但“清單無用論”思想卻在基層有所蔓延。
對此，應引入第三方評估機制，對近年來權力清單制度實施情況進行評估，全面梳理質量短板，努力提高清單質量。一是文本方面，核查權力事項的序號、名稱、法律依據、流程圖、辦理時限、法律責任及聯繫方式等是否齊備；內容方面，重點評估包括權力事項梳理的完備性，權力分類的科學性，法律依據的準確性，與法律規定的一致性等；落實方面，清單有沒有得到遵守，有沒有清單之外行權的行為。通過全面評估，為下一步高質量推進權力清單工作提供參考依據。
制度實效由軟性效力走向硬性效力
《意見》並未對清單的效力問題作出明確規定，從筆者瞭解的情況看，權力清單在實踐中的約束力還不夠強，幾乎沒有行政機關將權力清單作為執法或行政的依據。當然，行政機關的行為依據應是現行法律法規，但考慮到《意見》規定“行政權力進清單、清單之外無權力”，清單與法律規定是一一對應關係，且清單具有直觀明瞭、可按圖索驥的優勢，不妨賦予其法律效力，以更好發揮推動依法行政的作用。如果權力清單缺乏硬性約束，就會大大降低這一制度的效力，大量的權力清單被束之高閣，浪費大量的行政資源。
可將權力清單的性質定位為準法律，賦予其一定的法律效力，權力清單既可作為行政機關履行權力或不履行權力的依據，也可作為相對人要求行政機關履行職責或不履行職責的依據。當然，若清單和法律發生衝突時，則依法律行事。權力清單之外的權力事項，政府部門不得實施，除非有法律法規的另行規定。總之，唯有將權力清單由軟約束向硬約束轉變，才能真正樹立起權力清單的權威，也才能讓該制度真正助推依法行政。
制度功能由被動清單走向能動清單
權力清單是對行政法律法規的細化和整合，法律如何規定，清單就如何體現，因此權力清單是一種“被動清單”，這種思路是正確的。但由於我國經濟社會發展和全面深化改革的步伐較快，如法律規定確已產生明顯的滯後性，編制清單時是否可根據實際需要主動做出調整？筆者認為，多數情況下法律對於社會生活有一定的滯後性，但遵從法律是法治的基本要義，被動清單恰恰是法治精神的體現。但這並不是說，面對明顯不合理的法律規定，權力清單就應當全面被動接受、無能為力。否則，就顯然過於僵化了，也失去了一次制度修正的良好契機。
因此，有必要樹立“能動清單”的理念，在編制權力清單時既尊重法律的原本規定，同時也對法律規定做出審示與評估，對於明顯不合理或與上位法相沖突的，應當經法定程序向有關機關提出審查建議。其中，法律規定明顯不合理的，應由地方人大常委會經法定程序向全國人大常委會法制機構報告；發現行政法規不合理或與法律衝突，應向國務院法制機構報告；發現地方性法規或規章不合理的，向相關地方法制機構報告。相關法制機構有義務做出答覆，對確實不合理或違背上位法的規定及時做出解釋或修訂。這樣有利於行政法律體系的完善，從而推動實質性法治的進步，實現改革與法治的和諧統一。
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