資源型城市往往是以當地自然資源開採、加工為主導產業形成發展起來的城市。資源型城市，在經歷了“形成期—成長期—成熟期”的發展階段之後，通常伴隨著資源性產業的衰退而走入衰落的歷史階段。在度過成熟期之後，資源型城市實際上就進入了轉型期。資源型城市的轉型是一個帶有普遍意義的國際性難題，這其中既有轉型成功的經驗，也有轉型不成功的教訓。
我國存在大量以當地資源開採加工為支柱產業的資源型城市，不少城市已經進入到資源性產業逐步衰落的發展階段。在我國經濟從高速增長轉向高質量發展的大背景下，如何推動這些資源型城市高質量轉型，是新時代經濟社會發展的一個重要課題。面臨轉型的資源型城市，普遍存在以下特徵：一是圍繞特定資源形成的經濟增長來源、財政收入來源逐步枯竭，新的經濟增長點和替代性產業尚未形成；二是隨著資源型支柱產業的衰落，出現失業加劇、人口流失、單一技能的勞動力缺乏市場競爭力等現象；三是長期資源開採加工累積的生態環境破壞，其負面影響逐步顯現，導致城市生態環境不宜居狀態；四是由於“資源詛咒”的固有性，使得城市在失去資源優勢之後，陷入“比較劣勢”狀態，在市場競爭中處於劣勢；五是由於“計劃經濟”理念的慣性，市場經濟意識相對較差，造成民營經濟發展滯後、社會化服務業發展滯後、市場經濟制度環境滯後、營商成本高等問題；六是由於政府和民眾適應市場經濟的能力較弱，對於資源型城市的轉型，無從著手，往往造成“不斷輸血而難以造血”的狀況。
資源型城市的衰落問題，主要表現在成熟期後期，而其根源是由於在成長和成熟階段未能未雨綢繆。如果，在基於“資源比較優勢”的發展過程中，不能有意識地培育、壯大某些非資源性替代產業，沒有引導非資源性產業形成市場、技術、產業關聯的優勢，那麼，進入成熟期後期，由於自身市場機制存在固有障礙及較高的制度性交易成本，使得該資源型城市無論是在整體上還是在各要素領域上都處於“比較劣勢”，城市發展就將走向停滯甚至衰退。資源型城市的轉型問題，表面上看，是如何應對資源枯竭或資源性產業市場需求衰減帶來的發展動力不足問題，更本質地看，是其經濟活動如何從過度依賴特定資源轉向與特定資源“脫鉤”的發展方向。如果非要以典型指標來判斷的話，城市經濟增長率、財政增長率是重要的衡量指標。若一個資源型城市的經濟增長率、財政增長率穩定地高於資源性產業的增長率，就說明其轉型成功，若遠遠高於資源性產業的增長率，則表明這一城市的發展與特定資源實現了“脫鉤”。
在高質量發展的背景下，必須以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，去探索我國資源型城市的轉型路徑。本文對此有以下分析與主張：
發揮市場機制作用，激發資源型城市轉型創新能力
我國資源型城市當前階段的轉型難題，與其早期在計劃經濟與短缺經濟下的形成背景有著關聯。資源型城市之所以能夠在早期成為重要的工業基地，是在資本短缺、產品短缺條件下，通過計劃經濟手段實現的。由於計劃經濟時代形成較完善的工業體系，在當時背景下，有著技術、成本和效率的優勢，但也相應地導致其市場化改革步伐的相對滯後。這使得其時的“優勢”，反而成為了制約其長遠發展的“陷阱”。一是，“大而全”的企業特徵，限制了因專業化分工而誘導的關聯產業發展，如生產性服務業難以在這些區域發展起來。二是，計劃經濟時代的“企業辦社會”，使得服務於企業員工的服務業難以獨立地發展起來。三是，資本、勞動力、技術成果等要素，優先投入於國有資源開採加工企業，民營經濟、中小企業發展空間受到制約，難以壯大。當國有企業發展遇到困難之時，缺乏從中小企業發展壯大起來的大型民營企業來引領發展。四是，資本、勞動力、技術等要素，未經歷市場競爭歷程，一旦進入競爭，就很可能處於競爭劣勢地位，成為“過剩要素”。
由此可見，資源型城市的問題癥結，表面上是資源枯竭和資源性產業衰落，而更為本質的癥結是市場經濟機制和理念的缺乏。所以，構建和營造市場經濟理念，是資源型城市轉型的關鍵性問題。各種類型的資源型城市如何轉型，目前並沒有一種適合的普遍的方向和路徑。各個城市如何去發現和選擇可行路徑，關鍵在於市場機制作用的充分發揮。只要給予企業家、投資者和利益關聯者足夠寬鬆的探索、試錯、選擇的機會，總會發現一些適合當地條件、具有發展潛力的新產業、新業態，再加上在適當時機政府部門予以必要的支持，就有可能“撬動”新產業迅速形成規模、形成示範效應、形成產業聚集，進而形成新的替代產業，與此同時，替代性的民營企業、生產性服務業也會同步發展起來。在通過市場機制發現新的替代產業的過程中，政府部門應當做的不是產業規劃，而是創造良好的營商環境。那些市場機制充分發揮作用的城市為企業提供良好服務的經驗值得面臨轉型的資源型城市學習借鑑。
資源型城市的振興，根本的出路在於創新。但是同時要客觀認識到，時過境遷，強調過往的產業優勢，已經沒有現實意義。只有在當前背景下的創新領域，才有可能形成新的產業優勢。資源型城市並不缺乏潛在的技術創新（尤其是與特定資源開發利用相關聯的技術創新，以及可借鑑用於有類似特徵領域的技術創新），關鍵性的問題還在於如何將技術創新轉化為市場創新的條件（包括人才條件、適應創新的體制機制條件、資金支持條件）。相比較而言，市場機制相對完善的城市的企業更具有發現創新機會的能力，所以引入市場機制完善地區的企業，是激發資源型城市創新能力的重要途徑。
市場機制相對完善的城市還有一個重要特徵，那就是外來人口流入順暢。因為，一個城市如果能夠保障其外來人口有一定規模的流入，就表明這個城市具有較高的經濟活力和創新能力。因此，資源型城市必須在保障外來人口流入方面積極作為。培育和發展替代性產業，引入先進經濟體參與轉型制度設計、對落後產能重新配置，優化營商環境，加強與發達地區企業的有效合作，積極融入“一帶一路”項目、融入“自貿區”建設，這些都是促進外來人口流入的有效路徑。此外，通過市場機制，將資源型城市工業遺產轉化為新的資源，也可以帶動外來人口流入。如，改造利用老廠礦、老設施，與科普教育、旅遊、文化創意相結合，建設工業遺產特色旅遊景點；再如，與職業教育培訓相結合，以老廠區、老設施、老工人為基礎，建設相關產業技術勞動者的培訓學校，吸引外來人口流入。
引入先進主體參與轉型制度設計，激活資源型城市經濟活力
資源型城市面臨著城市經濟活力缺乏、整體上“佔劣”競爭地位的問題。在這一狀況下，其產能、要素應儘可能地轉由具有較強競爭力經濟體去配置。亦即，由競爭力較強的先進地區、先進企業來兼併資源型城市的傳統企業。想要有效地實現這種兼併，必須先行解決以下問題：一是，落後產能由先進產能來兼併，首要目的是使既有資產能夠有效地運轉起來，而不是所謂的“資產保值增值”。如果資產不能有效運轉起來，其資產根本無價值可言，甚至是負價值。更多的資產運轉起來，才是資源型城市的最大效益和收益。二是，歷史上由落後體制機制和落後產能所累積的各種社會負擔，不能由承接企業來負擔，否則無法實現既有資產有效運轉。
另一方面，資源型城市要想形成其新的競爭優勢，就必須解決現有的各種瓶頸，如社會負擔過重、制度成本偏高等。因此，改革的主要目標就是避免重蹈覆轍。先進產能承接落後產能之後，必須逐步改造原有的營商環境和“潛規則”，實現市場化、契約化、制度化、法治化，大幅降低其經營過程中的交易成本。否則，一旦加重承接企業的成本負擔，則承接企業很快就將陷入難以為繼的困境。首先，要通過適當的制度創新，讓潛在兼併者、投資者，成為改革方向的設計者、參與者、利益分享者。因為未來的發展主體是這些新進入的企業，所以在宏觀方面的制度構建，在微觀方面的規劃、投資建設、經營模式設計等各個過程之中，應採取適當的方式吸引相關企業參與，如通過制度改革參與機制、權利分享機制和利益分享機制來充分調動企業的積極性，以使改革方向得到廣泛認同基礎。其次，資源型城市傳統企業的職工，既作為過去發展歷史累積負擔的權利人，又作為未來制度改革之後的勞動及資本要素的擁有者，如何讓他們參與並認同未來的改革方向，也是改革成功與否的重要條件。可考慮將現有資產以適當的方式向職工分配股份，由職工對自己擁有股份的理性處置做出選擇。如果承接企業與職工之間能夠達成一致性的發展方向，則有望使相關經濟活動走向良性運轉。這樣一來，新接手企業需要支付的資產價格相對較低，改革成效產生後，他們能夠首先分享到相應的利益分紅，原企業職工可對未來收入有一份預期。
再一方面，資源型城市，要改善營商環境和各主體市場經濟觀念，推動本地典型企業與發達區域典型企業之間的融入性合作，尤其是與行業龍頭企業的合作，通過共同利益的最大化實現資源型城市的產能。可行的方式是，由市場經濟、民營經濟發達的珠三角、長三角地區競爭力強的企業來兼併資源型城市的企業。這一過程中，政府部門應著力解決以下方面的問題：首先，要與發達區域典型企業之間形成戰略性互補，即謀求自身特色的市場領域和消費群體。差別化的市場選擇，尤其是針對資源型城市本身的市場需求、外貿需求，要注重承接吸納發達地區轉移出來、且符合本地發展特徵的產能，應將其自身特有優勢轉化為佔有市場的有利條件，轉化為市場競爭、市場分工合作的優勢條件。其次，對目前尚有一定競爭優勢的產業（如特定資源深加工產業、與資源開採加工相關的設備製造業、物流服務業等），也應居安思危。應充分認識到，在資本過剩的背景下，即使當前有一定優勢的產業，其他地區也很容易形成與之匹敵甚至超過其競爭力的產能。所以，要著力防止資源型城市的市場機制因素、人文因素和營商環境吞噬其產業優勢。
政策性反哺，“撬動”資源型城市轉型
從貢獻補償視角，或是從生態修復以改進社會福利的視角，或是從協調發展的視角，都有理據來論證反哺資源型城市轉型的必要性。從貢獻補償角度來說，在資源型城市成長期、成熟期，為中央及省級行政區的發展提供了大量的利潤和稅收，對國家及當地的發展起到了重要的作用。當資源型城市轉入衰落期之時，予以必要的補償，是必要的，也是可行的。從社會福利角度來說，資源型城市在過去發展過程中累積形成的生態環境影響，不僅會對其自身的環境質量，也可能會對整個區域的環境質量產生影響。所以，資源型城市的生態修復，是整個區域的“公共品”。從協調發展的角度而言，資源型城市一旦陷入衰落而長久難以轉型的話，通過空間效應、經濟聯繫、社會影響等方式傳遞到周邊區域，而對周邊區域的發展也將帶來不同程度的負面影響。因此，相關區域的城市應對資源型城市轉型通過協作等方式予以支持，實質上這也是有利於其自身發展的理性行為。
政策性反哺，最根本的不是反哺資金本身，而是反哺資金的有效利用。即，能夠通過資金的反哺恢復資源型城市的“造血”功能。反哺資金所起的作用有以下兩方面：一是減輕歷史包袱和社會成本壓力，以使改革創新能夠輕裝前行；二是對替代性產業的形成、市場機會的把握，起到示範和“撬動”作用。
對資源型城市的政策性反哺，可以採取四種方式：一是對資源型城市“去產能”賦予“先行先試”政策，並對“去產能”過程中形成的失業勞動力、貧困人口，予以社會保障資金、教育培訓資金等財政支持；對非資源性產業的發展初期，予以稅收優惠等政策性支持。二是周邊較發達城市，應對資源型城市轉型實施對口合作，通過推動區域性的協同發展帶動資源型城市轉型。三是對資源型城市的基礎設施（如電力、電信、水資源）實行差別定價，以提升資源型城市的營商競爭力。四是，“一帶一路”倡議、自由貿易區等開放發展戰略的實施部門應預留接口，使資源型城市能夠融入到相關區域的自由貿易試驗區的發展機遇之中。
對於一些生態承載力條件、地理位置和交通條件、與周邊區域的產業關聯條件、基礎設施條件等不足以支撐原有規模的城市，使之穩步地降低城市等級亦不失為一種合理的轉型方式。這些城市的部分土地可復墾或進行生態修復。此外，政府部門也應有所作為，在國家層面有效支持的前提下，形成較高統籌水平的社會保障體系和機制，使得勞動力和人口更為便利地流向發展潛力大的地方。在生態修復、復墾領域內，則應推動生態修復、復墾與轉型的有機結合。如，開展生態修復工程、復墾工程，組建生態修復、復墾企業，吸納資源性產業“去產能”的下崗工人參與到生態修復、復墾的工作之中，通過生態修復、復墾工程建設，幫助那些因資源性產業“去產能”而導致失業及貧困的人口重新獲得穩定的工作崗位和收入，同時也示範性地帶動勞動者的“轉型”。在生態修復、復墾工程建設過程中，有意識地推動生態旅遊業、特色林產業和特色種養業等與生態修復、復墾相關產業的發展。既尋求新產業的形成，也帶動相關群體投資創業。
閱讀更多 徽墨儒社 的文章
