黨的十九大報告指出,“要深化司法體制改革綜合配套改革,全面落實司法責任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”根據中央的總體部署以及上海、北京等地公佈的試點方案,在諸多配套改革工程中,人事制度配套改革仍然是下一步改革的重點。黨的十八大以來,通過員額制、司法責任制等基礎性、體制性改革,法官的主體地位基本確認,職業保障配套改革也在逐步推進。
然而,常言道,“紅花還需綠葉扶。”如何調動司法輔助人員的積極性,如何建立專業化的司法行政隊伍,事關法院整體效能的提升。為此,作為配套改革的一項大膽創新,可以嘗試建立法院“職業經理人”制度,打破審判者與管理者身份的重合,真正實現審判工作去行政化的目標。
法院“職業經理人”在我國還是一個新名詞。但在美國、加拿大、澳大利亞、日本等國,為應對積案重重、效率低下、管理碎片化等問題,自20世紀50年代中期便陸續成立了專門的法院行政事務管理機構(儘管這種管理機構有的放在法院,有的放在司法部),產生了一個新興的法院職業群體,即法院“職業經理人”。
法院“職業經理人”最早出現在美國,且名稱不一,如法院行政事務官(court administrator)、法院經理人(court manager)、法院執行官(court executive)、法院書記官(Court Clerk)等。1947年,新澤西州最高法院首席法官決定首先設立法院“行政事務官”一職。1950年代中期,在新澤西州最高法院和洛杉磯初審法院誕生了首位法院“職業經理人”。沃倫擔任美國首席大法官後,不遺餘力地推動此項制度的改革。1969年,沃倫指出,“我們國家的法院需要管理,這項事務是忙碌和過度勞累的法官無法承擔的。我們需要一群經過專門訓練的法院行政管理人員或經理人管理、指揮法院這臺機器,以便法官集中精力專司裁判。目前,這種法院‘職業經理人’僅存在於部分州法院系統,各級法院必須設立法院‘職業經理人’制度,立即執行。”在沃倫法官的倡導下,美國在聯邦和州法院全面設立了法院“職業經理人”制度,管理各級法院的司法行政事務,從根本上改變了各級法院行政事務管理權的歸屬。
20世紀80年代以來,加拿大、澳大利亞、日本等國也紛紛進行了類似的改革,大幅度提升了法院的管理與服務水平。如今,法院“職業經理人”制度已被各國廣泛認可,成為法院組織體系內部去行政化並節約司法資源的良方。
在深化司法體制綜合配套改革的今天,法院“職業經理人”制度應當成為我國法院人事制度改革的重要內容。
該制度的建立對新一輪司法體制改革的功效有三:
一是實現法院行政事務權與審判權的完全分離。現代法院的高效運行離不開審判權和行政權這兩大權力系統的科學構造。但長期以來,兩者權力混同、交叉影響,導致我國法院行政化現象十分突出,在一定程度上抹殺司法規律。自黨的十八屆三中全會以來,從中央到地方,不斷推進兩權分離的改革,出臺了一系列改革措施。但目前兩者的關係還沒有真正理順。其中,最核心的問題在於行政領導層審判者與管理者的身份沒有完全實現分離。設立職業經理人全面管理法院行政事務,將使法院內部行政事務權走向集中化與專門化,最終實現兩權分離的改革目標。
二是提升法院管理水平和整體效能。隨著經濟社會的快速轉型,我國各級法院的案件數量不斷激增。面對有限的司法資源,管理水平的提升是解決司法公正、效率、權威的必由之路。但是,與西方發達國家相比,我國法院管理現代化改革尚處於起步階段。省級統管改革後,我國法院行政事務管理權的內外部關係正在全面重構。新舊管理體制轉軌後,建立法院“職業經理人”制度,將在更高層次上優化人財物等司法資源的合理配置,為法官和人民群眾提供卓越的司法服務與法院環境,實現與審判權運行的深度融合,提高法院的整體效能。
三是避免司法行政人員的流失與邊緣化。通過員額制改革,我國的法官隊伍正逐步走向正規化、專業化和職業化。然而,法院組織系統功能的全面發揮離不開每一位法院工作人員的積極參與。我們既需要一批精通審判業務的法官,也需要審判管理、政務、人事、財務、裝備、信息技術等輔助型專業人才。設立法院“職業經理人”,對各類人才實行精細化管理,打通司法行政人員的職業上升空間,避免司法行政人員的流失與邊緣化。
中國特色法院“職業經理人”制度的實現路徑:
第一,建立兩權分離的新型法院組織架構。審判權與行政事務權的分離,是現代法院組織運行的基本標準,也是法院“職業經理人”生存與發展的制度基礎。在新型兩權分離的架構下,審判者和管理者各司其職,權責清晰。在審判權方面,通過獨任庭(獨任法官)、合議庭(審判長)、審判庭(庭長)、審判委員會(專業法官會議)、院長這樣的不同層級的權力結構來實現。而在法院行政事務權則通過審判管理、人力資源、財務、公共關係等不同職能部門(司法行政人員)到業務主管再到職業經理層次的韋伯式科層組織來實現。二者關係如車之兩輪、鳥之兩翼,通過分工與合作,保障法院組織機器的運轉。一個法院可以設立一個職業經理人,再由“職業經理人”組建專業、精幹的職業管理團隊。
第二,健全司法行政事務權的運行機制。從權力來源看,法官是行使審判權的主體,同時擁有法院所有事務的決策權。但隨著法院管理事務的豐富與擴展,可將行政事務管理權委託給法院“職業經理人”。在權力運行機制方面,司法行政事務的決策權與執行權(管理權)也應當採取分離原則,從域外經驗看,決策權通常由法官組成的法官會議(司法大會)行使,管理權由職業經理人領導的司法行政隊伍來行使,形成相互監督與制衡的權力運作模式。由於行政權具有天生的控制力,為避免法院行政事務的行政化,應逐步推動各級法院行政事務走向統一化、標準化、透明化、規範化,從而使法院的各項權力在陽光下行使。
第三,突破傳統的法院人事制度。在理順上述基本權力關係後,設立法院“職業經理人”,將對我國現代法院的高效運行起到畫龍點睛的作用。法院“職業經理人”並不享有審判權,而是擁有所在法院行政事務的最高領導權與管理權。他們將制定法院中長期發展規劃,負責法院人財物等司法資源的配置,管理法院的日常運轉,建立良好的外部關係,提供保障審判權運行的各項輔助性服務等。法院“職業經理人”重在“職業”而不是“官位”,將突破傳統的法院人事制度,從根本上廢除法院行政領導的國家幹部身份和用人標準。首先,在任免制度方面,發揮法官會議的決策功能,由法官大會聘用與考核“職業經理人”;其次,建立與法院績效掛鉤的薪酬待遇,甚至可以考慮法官“職業經理人”的薪酬高於同級法院的法官,但略低於法院院長(首席法官)。最後,明確崗位職責,規範法院管理的各個環節,出臺全國統一的標準化工作指南。
我們注意到,有的地方法院在改革過程中專門設立了專管行政事務的副院長,在審判庭設立專管行政事務的職務,行政管理部門也越來越多吸收了非法律背景的工作人員。這或許在一定程度上可以稱為中國的法院“職業經理人”的雛形,但要建立成熟的法院管理制度,還需要大膽創新和嚴謹設計。
分享來自：中國青年報
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