當前，PPP領域正處於政策調整期和規範發展期，地方政府、社會資本、金融機構等參與主體均希望更全面、準確地領會政策本義，加強信息溝通和資源對接，進一步提升項目論證、識別、運作的能力和效率。中國財政科學研究院院長劉尚希日前在“PPP治理理念和新規解讀”研討班上做主旨演講時強調，應從概念和本質上準確理解政府和社會資本合作。
劉尚希說，PPP直譯成中文是公私合作，但是在我國，政府和社會資本合作中的“社會資本”不能簡單等同於PPP定義中的“私”，它不僅包含私人資本，還有國有企業、國有資本。既然講社會資本，就意味著相應的社會責任，就應該有別於純粹的商業資本。政社合作項目，應致力於提升公共產品的質量、效率，更好地滿足人民對美好生活的嚮往。這個領域不是一個投機的領域，也不是一個掙快錢、掙大錢的領域。只有擺平心態、降低期望值，政社合作才能實現健康可持續發展。
任何事物的發展如果缺乏理論支撐，就難以行穩致遠，政社合作同樣需要理論體系的支撐。劉尚希認為，政社合作首先是政府與市場主體之間的合作，具備商業的屬性，是一種經濟關係，目的在於提升效率、推動改革，促進政府職能轉變，提供更好的公共服務。大家討論合作，離不開對合作主體的分析。在政社合作過程中，政府有行政主體和經濟主體的雙重身份。行政主體屬於公共範疇，經濟主體屬於民事範疇，主體性質的不同，適用的法律規範也不一樣。
關於政社合作的適用法律，法學界一方傾向於行政法，一方傾向於民商法，這就涉及政府在政社合作中的主體性質的判斷。劉尚希認為，政府和社會資本進行合作，首先應當是一個經濟主體，屬於民事主體，意味著政府和市場主體之間是平等合作關係。但在合同實施過程中，由於有些項目涉及政府付費或可行性缺口補助，這時政府又變成一個行政主體，也就是公共主體。因此，政社合作的法律關係非常複雜，涉及民法、行政法、經濟法，但其本質就是政府和市場之間的合作。
政府和市場具體怎麼合作？劉尚希說，科學的機制和載體至關重要。我們必須在政府和市場分工的傳統改革的基礎上，推動一種新的改革，即合作化改革。在PPP行業，政府、社會資本、運營方都是參與主體，共同構建一個基於合理分工的合作有機體。各方雖然有個體訴求的差異，但整體目標是一致的，都是為社會大眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。政社合作意味著政府和市場緊緊地結合在一起，風險分擔、收益共享。因此，要從行為的視角理解政府和市場的關係，而不是從幾何空間的層面。
對於如何理性看待現階段出現的一些問題，劉尚希表示，政社合作的法治建設相對滯後，迫切需要通過立法來規範政府、社會資本及相關主體的行為選擇。科學立法，就是要符合中國國情，能有效解決現存的矛盾，更好地促進政社合作事業的健康發展。對於由於政社合作的財政監管不到位，形成政府隱性債務的問題，劉尚希認為，什麼是政府債務，什麼是政府隱性債務，什麼是政府或有債務，這些必須依據政府既是行政主體又是經濟主體的雙重屬性去認定，不能簡單照搬企業會計準則關於債務的定義；需要制定專門的政府會計準則和政府債務準則，從理論到標準、口徑、辦法都要設計好，否則會留下變通的空間，統計數據的有效性和可比性也會打折扣。“規範的政社合作有利於發揮政府的資源優勢及社會資本的專業和效率優勢，符合我國全面深化改革的總目標和國家治理現代化的要求。”他說。
如何以創新理念破解政社合作發展的困境？劉尚希說，“創新”是政社合作的基本內涵，沒有任何一種政社合作的模式可以套用所有的項目、適用於全部地區，因此，必須以創新的理念去推動政社合作，以創新的舉措去實施具體項目。從本質來看，政社合作改變了資源配置方式，將“政府”和“市場”這兩隻手協同起來共享資源、共謀發展，這種創新其實也包含共建共治的理念。單純的管理是自上而下的命令，但在政社合作項目中，除了管理還有治理。治理就是多元共治，通過多方主體的平等協商、廣泛討論，共同制定標準、規則，協同推進項目的建設運營。不論是宏觀還是微觀，也無論是政府還是社會資本，都需要樹立創新的理念，才能真正提高項目運營的效率。另外，政社合作的立法工作也需要強調創新，應該把民法、行政法加以融合，才能真正指導解決行業現在面臨的一系列法律、政策問題。
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