古代政府有没有向国民借债的行为?

政府债务如今已是寻常事,那么在古代社会呢?有没有政府借债的行为?

社科院研究员姚枝仲先生写过一篇文章,说,“古代的政府债务,主要是为战争筹集资金。……为战争筹集经费的办法,除了借款之外,还有增税、募捐、铸币或者发钞、专卖、官商营业甚至卖官鬻爵等。中国古代基本不用借款为战争筹资,但把借款之外的方法都用了个遍。中国主动发行的最早一笔政府债务发生在1898年——按照《马关条约》,清政府需向日本赔偿2亿两白银,分八次交完。当时已至第四期赔款应付之期,廷议发公债,计划募集1亿两白银。债券名称叫做‘昭信股票’。名为股票,实为债券,偿还期限为20年,年利率5%。在此之前,中华大地虽屡有战事,但均没有通过借债的方式来筹集粮草军资。”

但是,姚先生的这段话,有两个明显的错误:第一,清政府的首次借债,并不是1898年发行的“昭信股票”,因为在1894年,即光绪二十年,由于“海防吃紧,需饷浩繁”,晚清政府已经进行过一次“息借商款”,筹借到1100万两白银。

第二,在此之前,古代政府也并不是“均没有通过借债的方式来筹集粮草军资”,姚先生应该听说过“债台高筑”的成语,这个成语便来自东周时期国王的一次战争融资:周赧王“欲发兵攻秦,命西周公签丁为伍,仅得五六千人,尚不能给车马之费。于是访国中有钱富民,借贷以为军资,与之立券,约以班师之日,将所得卤获,出息偿还”。但这场战争打败了,“赧王出兵一番,徒费无益。富民俱执券索偿,日攒聚宫门,哗声直达内寝。赧王惭愧,无以应之,乃避于高台之上。后人因名其台曰‘避债台’”。

古代政府有没有向国民借债的行为?

为什么有些学者要极力否认中国古代存在过政府借债的史实呢?其中一个原因是,这些学者要强调中国传统政治观念的落后性,不可能有借债这样高大尚、现代化的金融行为。用姚枝仲先生的话来说,政府借债“与彼时‘普天之下,莫非王土’的政治思想有关,皇帝可以取用国内任何财产,无须借贷。而且,以君主之尊向民众举债,使君主与民众处于平等地位,于那时的君权理论也不合。”

还有一名杂文作者梁发芾先生,也曾写文章提出:“中国和西欧的财政史有很多不同,最明显之处是,中世纪以后的欧洲国家经常举借债务以应付不时之需,而中国历史上的王朝无论遇到多大财政压力也不会考虑举债。……原因或许在于,‘债’就是‘责’,债务就是责任。中国传统皇权理论认为,皇帝至高无上,不向任何人负责,所以,皇帝绝对不能向臣民借钱,成为向臣民负有还钱义务的债务人。再说,‘溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣’,天下就是皇家的,皇家缺少什么,直接向臣民拿就行了,何必说借?所以,拥有整个天下的皇家要向百姓借钱,理论上是说不通的。”这是以成见想象历史。

第二个原因是,这些学者、文人要强调政府债务是西方传统,而这一传统又演化出了近代证券市场,这么高档的金融,只能产自西方,不可能产自中国。比如香港大学经济学讲席教授陈志武先生就认为,“我们今天熟悉的证券市场,起源于13至14世纪的威尼斯和弗洛伦萨,是由这些城邦国家的政府公债而发展出来的”,因为古代西欧国家不能随便征税,“一旦出现大额战争开支,政府就只能靠公债,等战争胜利并得到敌方资产后,再把战利品分给贷方,还清债务。古代公债市场就是这样被逼出来的”。

而东方国家呢?“以中国为例,早在周朝时期,政府就对征税毫不犹豫,古代的争议更多是围绕到底以人头收税还是以田亩计税上,而且还总是有财政盈余,往国库里存钱”,这就不需要通过政府借债来解决战争经费,因而也就发展不出公债市场。

但在晚清“息借商款”之前,周赧王“债台高筑”之后,中国历史上就从来没有政府举债的记录吗?当然不是这样。中国宋代就是政府借债最为频繁的时期。

宋仁宗庆历年间,宋王朝与西夏交战,需要大量物资,但财政没办法一下子掏出那么多钱,三司(财政部)合计了一下,说资金缺口有数十万贯。如何是好?有大臣提议:借债吧。于是朝廷“请呼数十大姓计之,一日而足”,宋政府将京师的大富豪请来,向他们借点钱,一日之内便筹到数十万贯。

南宋后期,四川路军事统帅郑损为了筹借到钱粮,请当地富户王珙吃饭喝酒:“郑制置与富人王珙借钱粮,就请赴面饭”。若按陈志武先生、姚枝仲、梁发芾诸位的观点,宋政府向民众加税,或者直接征用民资就可以了,又何必又何必放低身段请土豪吃饭?显然,中国古代政府对于征税,也不是“毫不犹豫”的,更不可能随意“取用国内任何财产”。

短暂当过三司使(相当于主管财政的国务委员)的宋祁还向宋仁宗提出一个庞大的政府借债计划:“臣愚以为,请自京师及天下应有物力人户,计直及钱一万以上者,官司明谕诏旨,许令百姓各指实自言有多少见钱及他物,实若干数目,先作簿抄上,然后官司普令十分中官借二分助军钱,许于所在送纳,仍各逐家给付州县帖,开坐敕命,候将来边鄙罢兵日,并支还象牙、香药、茶盐,许百姓任便于京师外州清算。其所借到钱,于逐州县置彼处所出百货轻赍,入京付榷货务,减市贾收钱,仍别立库承贮,以备军须警急。如此,钱稍有次序。乞朝廷下诏,普减天下租税三分至一半以下,以明国家损豪强、优力农、称物平施之义。”

按照宋祁的这一设想:全国居民申报财产,政府造册登记,然后向各户借钱(借款额度为户产的20%),发给一份注明了借款额的“帖”(实质上就是债券),等到战争结束、边境罢兵,政府即连本带息支还象牙、香药、茶盐。另外,这笔战争融资完成后,政府还要宣布减税30~50%。

古代政府有没有向国民借债的行为?

你看,宋人还设想通过政府借债的方式来降低税率,如果政府能够随心所欲地征税,又何必如此大费周章?你可能会说,宋祁的政府借债计划,是强制性的征发啊,哪有这样借债的?有。我们知道,1170年代,威尼斯城邦政府为筹措战争经费,发行过大规模的政府公债,这个威尼斯公债其实就是强制性贷款——政府先估算居民的财富水平,然后根据其财产摊派债券。简直就是按宋祁的设计施行的。

现在,你可能又会说,威尼斯公债的历史贡献是发展出债券市场。你前面说的只能说明宋朝政府有借债行为,它像威尼斯政府那样发行公债券了吗?

让我举一个例子吧。南宋绍兴二十九年(1159),户部官员提议说:“诸路屯驻大军,例当贴降钱应副,欲下榷货务场印给公据、关子赴三路总领所,招诱客人等请。淮西、湖广各关子八十万缗,淮东公据四十万缗,皆自十千至百千,凡五等,内关子作三年行使,公据作二年,许钱银中半入纳,依自来优润分数。”宋高宗“从之”。

这一次宋政府发行的公据、关子,有面值(从10贯到100贯,分5种面值),有利息(优润分数),有兑付期限(关子3年,公据2年),期限内可流通,商民自愿入纳现钱与白银申领,这不是公债券又是什么?

断言传统中国 发展不出公债市场的人,恐怕是因为对宋代中国的金融证券缺乏足够了解。熟悉宋代经济史的香港科技大学刘光临先生则说,宋朝已经“发展出一个规模颇大的公共金融市场”,“在中国历史上,政府向商人个人、家族或群体举债并不罕见,但是政府走向公债市场,并懂得如何维系其债务信用,却是中国,也是世界财政史上开天辟地的一大突破”。可惜,许多人对此历史并未给予足够重视。


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