（原標題：“網約車新政”實施兩年：執法趨嚴 打車難依舊突出）
“網約車新政”實施已經兩週年。一方面，行業監管越來越細化，執法也趨於嚴格；另一方面，“打車難”問題依舊突出。有人提出，打車難可能和網約車執法力度趨嚴有關——
網約車監管：如何實現安全與發展並重
對於網約車相關問題的探討，從其誕生之日起似乎就未曾斷絕。自2016年7月28日國務院《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》發佈，至今已經兩週年。
近日，多地打車難問題伴隨著頻繁降雨“捲土重來”，約車平臺或顯示“附近無可用車輛”或提示“排隊人數較多，請耐心等待”。那麼，網約車出現“打車難”現象，除了受到天氣因素影響外，是否還有其他原因？越來越細化的行業監管，對網約車的“新生態”帶來了怎樣的影響？對網約車而言，應如何在監管和發展中找到平衡？在“網約車新政”實施兩週年之際，記者進行了相關採訪。
網約車監管日益細化
“對不起，您當前排位58位，叫車人數過多，請您耐心等待。”7月28日早上，記者使用某網約車平臺叫車時系統顯示。記者發現，即便不是下雨天，打開朋友圈也不難看到，時常有人抱怨“雨停了，但打車依然成問題”。
據某共享經濟研究團隊調查數據顯示，2018年3月至7月，北京市網約車應答率下降22%，單均應答時長增加3.4倍。
有網友提出，打車難是否和網約車執法力度趨嚴有關？記者梳理相關報道發現，自2016年網約車政策頒佈起，網約車執法隨即展開。尤其是今年以來，有關網約車執法報道逐漸密集，各地對網約車的執法力度有加大趨勢。
引發媒體關注的網約車嚴格執法，北京市是其中之一。根據今年7月1日發佈的《北京市查處非法客運若干規定》，北京市交通執法總隊將展開為期半年的“非法客運專項治理行動”，打擊非法客運行為，機場、火車站重點點位檢查24小時全覆蓋。記者注意到，在一些車站廣場的大屏幕上，也滾動播放著有關打擊非法營運車輛的宣傳視頻，呼籲市民抵制非法營運車輛，配合打擊非法客運行為。
交通運輸部新聞發言人吳春耕7月26日在交通運輸部7月份例行發佈會上表示，嚴打併非要遏制網約車發展，其主要目的是將非法營運的車輛清除出市場。同時，打車難不能用非法經營來緩解，也就是說不能通過放縱非法營運來緩解打車難，而是要多措並舉，通過優化發展公共交通以及出租車分時租賃等多種措施來解決。“對於網約車市場來講，我們一再呼籲依法合規經營是前提，任何企業都不能觸及擾亂市場秩序、維護城市安全和乘客合法權益的底線”。
網約車的合法化運營，為乘客的出行安全提供了保障，也是對“人民群眾對美好生活嚮往”的切實踐行。今年以來，有關主管部門已經明確表態或下發文件，將推動網約車行業監管持續升級。
2018年1月31日，國新辦就2018年春運形勢和工作安排舉行新聞發佈會，交通運輸部明確表示，鼓勵並規範順風車、營運車輛城際拼車等新業態新模式參與春運，充分利用社會運力資源，提高運輸能力。
2018年6月5日，交通運輸部、中央網信辦、工業和信息化部等七部門聯合印發《關於加強網絡預約出租汽車行業事中事後聯合監管有關工作的通知》，明確了網約車行業事中事後聯合監管工作流程，進一步織密了管理制度網絡。
這些舉措無不體現出國家層面對民生出行問題中涉及網約車問題的關注。“網約車新政”在給予網約車平臺合法身份的同時，也將大部分權力下放到各地政府——網約車落地細則由各地方政府制定。
據統計，截至2018年7月，全國有210個城市（包括4個直轄市、206個地級市）出臺了網約車細則文件，覆蓋率達62.1%，主要集中在中部和東部地區。其中，29個城市網約車細則在中央政策生效前出臺，132個城市的網約車細則在“網約車新政”出臺後一週年左右出臺。
多地細則規定面臨“挑戰”
交通運輸部副部長劉小明曾明確表示，中小城市“由於其公共交通服務保障的能力客觀上講比較薄弱，網約車規模上可能會比特大城市、大城市要放得更寬一些”。
然而，各地落地出臺的網約車細則卻有寬有嚴，除了對車輛本身的軸距、排量、里程及年限等進行規定外，有些地區把司機的戶籍也列作準入門檻。近日，廣東省佛山市的一則公告引發了不少關注。
2018年7月17日，廣東省佛山市交通運輸局發佈公告稱，從2018年11月1日起，所有申請從事經營網約車的個人或單位，均須依照修訂後的《佛山網絡預約出租汽車經營服務暫行辦法》中對網約車的車輛標準和條件，使用新能源車輛。
“儘管目前我國網約車市場整體是向上向好的，但是不同地方網約車的准入門檻導致有些地方網約車發展生態良好，有些地方則較為艱難。在某種程度上，政策作為輔助條件決定了網約車的發展環境。”中國政法大學公司法與投資保護研究所副所長王軍認為，問題的根源不在於當前的嚴格執法，而在於過於嚴苛的網約車實施細則本身，在於有些地方的監管思路偏離了網約車所體現的共享經濟本質與特性，即便捷、共享出行。
北京大學市場與網絡經濟研究中心研究員陳永偉認為，政府實施監管過程中，用法律來維護乘客安全、保護信息安全、促進網約車平臺之間的良性競爭是非常有必要的。“不過，監管的目的應該以改善網約車服務質量、改善人們的出行條件為目的。如果為了維護秩序而過度收緊政策，則可能會得不償失。”王軍說。
“我們對全國活躍司機和車輛數進行統計，包括滴滴、首汽、神州、易到、曹操五家網約車平臺企業，按照活躍司機規模計算，網約車運輸證、駕駛員證合規率均不高。總體來看，相當一部分網約車司機都是不合規的。”某共享經濟研究團隊負責人告訴記者。
記者瞭解到，在多數不合規的網約車司機中，也有專職司機和兼職司機之分。據中國新就業形態數據中心2017、2018年連續兩年發佈的報告顯示，2016-2017年，滴滴平臺就業情況統計如下：19%來自於去產能行業，8%來自復員、轉業軍人，6%來自失業人員，7%來自零就業家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066萬車主和司機在滴滴平臺獲得收入，其中大部分為工作時間較短的兼職人員，整體平均月收入為1979元。
國家市場監督管理總局網監司副司長韋犁認為，網約車監管在聚焦出行安全的同時，也應重視立法和經濟發展之間的關係，立法應當促進社會經濟發展。
對“堅持優先發展公共交通、適度發展出租汽車，統籌發展巡遊車和網約車”等涉及出行方式選擇的有關規定，中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍表示，雖然交通優先一直有一個基本觀點是以公共交通出行為主，但應當是基於尊重消費者權益基礎上作出的，不應當強迫其選擇公交、地鐵等公共交通出行方式。
清華大學公共管理學院院長薛瀾認為，監管部門需要更多地聽取社會和公眾的聲音，對現有監管政策對行業發展的影響進行客觀地評估和深入論證。“監管政策背後的本質還是新經濟和傳統經濟的衝突，更深層次涉及公共治理體系問題，如何避免政策制定過於任性和隨意，如何避免徵求第三方和公眾的意見走過場，是公共政策制定科學化、民主化面臨的挑戰”。
據該共享經濟研究團隊負責人介紹，他們在實際調研過程中發現，很多政策文件規定的合規模式並不一定是實際操作中的合規模式。“比如，有128個城市將合規職能不同程度下放到區縣一級，有48個城市要求必須通過網約車平臺代為辦理運輸證。對地級政府而言，這兩種方式有利於減少合規壓力和降低合規成本”。
創新監管滿足公眾需要
對於地方政府而言，對新業態進行審慎監管與鼓勵創新，指向是相通的，那就是擁抱市場、民意和進步。
7月4日，在浙江省杭州市行政服務中心交通運輸局窗口，一位前來辦理客運出租汽車駕駛員證的市民袁先生有條不紊地整理著自己攜帶的身份證、駕駛證等相關證件，“我之前已經拿到出租車駕駛員從業資格證了，現在也想開網約車，過來申請下。”袁先生興奮地表示。
從今年5月1日起，杭州市在全國首家推出巡遊出租車和網絡預約出租車從業人員“兩證合一”。據悉，整個杭州地區（包括區縣市）的市交通運輸局窗口從5月15日就已開始全面辦理客運出租汽車駕駛員證（即巡遊和網絡預約出租車“兩證合一”從業資格證）。截至7月初，杭州市範圍內已獲得“兩證合一”從業資格的有7.8萬人，已獲得頒發“兩證合一”從業資格證的人員已超過2700人。
記者瞭解到，通過浙江省運政服務大廳出租車從業資格證網上註冊系統，出租車企業和駕駛員上崗、待崗、換證、換車都可在網上直接發起申請。
“我們先後到杭州等地進行調查研究，借鑑了他們在網約車規定製定中的先進經驗，同時邀請第三方風險評估公司進行風險評估，對於新政策出臺以後有可能引發的一些社會風險提前做了研判和具體預案。”安徽省蕪湖市交通運輸局局長徐曉明告訴記者。
據悉，2017年7月，蕪湖市《網約車經營服務管理實施細則》發佈實施。根據實施效果，蕪湖市有關部門對細則相關條款進行了修訂。
“按照國務院《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，對網約車實施要求進行公平競爭審查，取消了沒有上位法依據的限制性條款，避免了因舊辦法管制新業態的情況。”徐曉明表示，在主動對實施細則進行合規性審查的基礎上，修訂細則，從平臺、車輛、司機等維度全方位降低准入門檻。
據徐曉明介紹，修訂後的新細則不再要求車輛為蕪湖市區註冊登記，改為蕪湖市牌照；將車輛要求從三年放寬為五年；降低車輛軸距和排量要求；取消了網絡預約出租汽車駕駛員證六年有效期規定；取消了車輛和人員許可關聯，實行車輛、人員、平臺分類取證，營運時要三證合一等。
檢驗一個公共政策是否成熟的標準，在於其是否符合公共利益。有些地方政府已經意識到，已經制定的網約車細則可能只是“暫行辦法”，評估與修正勢在必行。
泉州交通委2017年9月同樣對《關於印發調整完善泉州市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則的通知》作出調整，除了降低對原有細則中要求的車輛准入等門檻外，還對網約車的衛星定位裝置、平臺線上服務能力認定、車輛保險、二手車進入網約車行業等降低了要求。
有媒體發現，蘭州政府網站上的網約車細則文件於2017年9月前後進行修改，原先的車輛軸距、不得接入多平臺等要求被刪除，車輛價格的要求也從14萬元以上調整為不低於本市主流巡遊出租車價格1.5倍。蘭州交通部門相關負責人在接受媒體採訪時曾表示，不單是蘭州的細則在調整，其他城市也在根據網約車的實際運行情況作出相關修改，蘭州未來也不排除繼續進行修改的可能。
“令人欣慰的是我國地方政府的創新層出不窮，往往是推動改革發展的動力。有些地區在網約車規定製定方面的做法，其本質是公共管理中所提倡的適應性治理，在新經濟發展過程中，先給行業發展提供較大的空間，根據發展情況再逐步調整相關政策，從而使公眾的利益最大化。”薛瀾說。
“政府監管部門應秉持鼓勵創新、審慎包容原則，按照分類監管的思路，在準確認識網約車新業態發展規律的基礎上，制定符合新業態發展需要的監管政策。”朱巍建議，可以嘗試建立多方治理的監管機制，成立由政府部門主導、平臺企業、社會機構和公眾共同參與，具有第三方監督性質的網約車多方治理委員會或相關職能機構。對於一些涉及公共利益的社會公共事件，可以在多方治理委員會框架下探討。（來源：檢察日報 作者：史兆琨）
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