為開發區“二次創新創業”注入法治力量
——山西省人大常委會推廣綜改示範區授權經驗的決定出臺始末
“山西省開發區存在的主要問題是發展太慢，所以很有必要將示範區的一些新做法在全省省級以上開發區推廣，促進全省加快高質量發展的步伐。”日前舉行的山西省十三屆人大常委會第四次會議上，李高山委員對常委會作出的在省級以上開發區推廣綜改示範區授權經驗的決定表示高度認可。
成立於2017年年初的山西轉型綜改示範區，自獲得山西省人大常委會依法授權以來，步入法治化良性發展軌道，為全省轉型發展創造了可複製、可推廣的經驗。在 2018年 7月 10日召開的山西省開發區改革創新發展推進會上，山西省委書記、省人大常委會主任駱惠寧明確要求，要“按照省人大向省綜改示範區授權的精神，將依法授權的經驗在省級及以上開發區推廣”。
回應改革創新發展需求，落實省委重大安排部署，省人大常委會責無旁貸。8月 3日，山西省十三屆人大常委會第四次會議表決通過了《山西省人民代表大會常務委員會關於在全省省級以上開發區推廣山西轉型綜合改革示範區授權經驗的決定》，授權省級以上開發區管委會在規定職責範圍內，提供投資服務，行使經濟管理權限和行政管理職能，真正發揮引領改革、支撐轉型的示範作用。
1年投資=前5年總和的3倍
一次大膽探索釋放“法治紅利”
從 20世紀 90年代後期開始，山西便開始著力推動產業結構調整。經過 20多年的曲折探索，轉型之路上的山西，雖有新“樹木”不斷出現，但卻始終難見“森林”。為此，山西省委、省政府認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，提出將開發區建設作為轉型的兩大戰略抓手之一，將建立轉型綜合改革示範區作為推進開發區改革創新發展的第一突破口，希望通過先行先試，改革創新，創造可複製、可推廣的經驗，擦亮轉型綜改這塊金字招牌。
2017年 3月底，山西省人大常委會出臺了《關於山西轉型綜合改革示範區行政管理事項的決定》，這是該省人大常委會出臺的首個針對單一開發區帶有地方性法規性質的文件。
該決定授權綜改示範區管委會統籌協調綜改示範區的改革發展和體制機制創新，組織制定實施與經濟發展相關的政策措施；行使相應的綜合經濟管理權和相關行政管理權，並就綜改示範區總體規劃的編制、審批、修改，農用地的轉用和徵收，土地的出讓、收回、處置等事項進行了授權。
此後的一年間，綜改示範區認真履行該決定賦予的職責，完成了大部制機構整合，管委會由原來的 6個減為 1個，將承接的山西省和太原、晉中兩市政府下放的 1184項綜合經濟管理和相關行政管理事權，精簡取消 386項，保留 798項，並將其中 290項一般性處罰事項調整為責令整改項，創新推出了“一顆印章管審批”“一個部門抓進度”“一個大廳促服務”的服務企業新模式，實施“雙承諾”審批管理服務，即政府承諾土地前置準備就緒後，“43 +3”天內辦結所有手續，企業承諾工程用地及規劃類許可、施工許可等 15項准入條件後，即進地開展施工準備，開工時間至少提前一年。
市場是檢驗改革的標尺：2017年11月 10日，綜改示範區憑藉“三化三制”改革，制定“1+2+26”政策體系，打造“六最”營商環境，加大招商引資力度，形成十大新興產業集群，躋身於“中國最具投資價值開發區”的行列；引進百度人工智能標註產業園、京東山西亞洲一號等龍頭企業、高端研發機構和關鍵配套企業 102個，計劃投資 1700億元，一年引進投資相當於前五年總和的近三倍……
“決定實施一年來，成效顯著。這是貫徹落實習總書記視察山西重要講話精神的實際行動，也是山西轉型升級轉出生機的重要平臺。”山西省人大常委會農工委主任馮改朵表示。
經驗彌足珍貴，同時更應該深刻總結，堅持用好積累的寶貴經驗和啟示，讓其轉化為進一步推進轉型綜改的強大力量。
圖為全省開發區改革創新發展推進會會場。 （李聯軍攝）
“要進一步推進依法授權。按照省人大向省綜改示範區授權的精神，將依法授權的經驗在省級及以上開發區推廣，明確開發區賦權清單，賦予管委會必要行政審批管理權限，把開發區管理納入法治化軌道。”2018年 7月 10日，山西省委省政府召開全省開發區改革創新發展推進會，對推動開發區二次創新創業作出新部署，對人大依法保障開發區改革創新提出了新要求。
5個問題6條建議
一次大調研送出沉甸甸的“診斷清單”
7月 10日，也就是山西省開發區改革創新發展推進會召開當天，山西省人大財經委就根據常委會黨組書記、副主任郭迎光的安排，啟動了推廣綜改示範區授權經驗決定草案的制定工作。此後，郭迎光又多次組織財經委、法制委（法工委）召開專題會議對決定草案進行反覆研究討論。
圖為7月20日，山西省人大常委會黨組書記、副主任郭迎光帶隊，就依法授權支持推動開發區改革發展到晉中市調研。
為了確保出臺的決定更加符合開發區實際，打破制約開發區“二次創新創業”的瓶頸，7月 16日至 24日，山西省人大常委會 6位副主任分別帶隊，省人大及其常委會 11個機構參加，組成 6個調研組分赴全省 11個市開展調研。期間，調研組分別召開座談會，聽取各市政府及相關部門和開發區管委會的彙報，深入 17個開發區，實地察看 33個企業，對開發區的整體發展情況，特別是各市向開發區授權、開發區體制機制改革、產業轉型升級和優化營商環境等情況，進行了深入瞭解。
“開發區與當地政府、相關職能部門的管理權限劃分沒有進一步明確，在推進土地利用、規劃調整和項目落地等事宜過程中開發區相對被動，影響了轉型發展的進度。”大同市開發區規劃建設用地指標缺口高達 1404公頃；長治高新區五年預留規劃指標為 2000畝，目前洽談實施的長治航空產業園等 3個項目就需用地 3000多畝，難以滿足項目需要。”臨汾市向侯馬經濟開發區下放建築施工、食品藥品監管等 43項市級行政管理權，但關乎項目落地的規劃、環評等權限未下放，導致項目無法及時落地開工。”……針對調研中發現的部分行政職權下放不到位不均衡、“三化三制”改革需加大力度、營商環境需持續優化、項目建設所需土地與資金保障不足、招商引資不夠精準五方面問題，調研組提出“提高認識，轉變觀念”“科學規劃引領，高起點定位”“實施創新驅動，推動改革發展”“堅持問題導向,發揮自身優勢，加大招商引資力度”“以非常之力、恆久之功，共譜開發區‘二次創業’新篇章”“推動開發區依法授權，將開發區改革發展納入法治化軌道”六條建議。
調研報告提出，省人大常委會要做好開發區立法工作，積極發揮人大在立法中的主導作用，儘早出臺關於在全省開發區推廣綜改示範區授權經驗的決定，加快制定《山西省開發區管理條例》，用立法的形式鞏固開發區改革創新發展成果，為促進全省開發區改革創新發展，推動全省高質量轉型發展，發揮人大應有的作用。
“我們多次通過召開討論會和書面徵求意見的方式，與省商務廳、省政府法制辦、省編辦、省國土廳及綜改示範區管委會深入溝通，根據調研情況和各方面的建議，進行了十餘次修改，形成決定（草案），經主任會議通過後，提交常委會進行表決。”山西省人大財經委副主任委員李淵告訴記者。
一項新決定助力開發區“二次創新創業”
圖為8月3日，山西省十三屆人大常委會第四次會議舉行第三次全體會議
8月 3日，山西省十三屆人大常委會第四次會議表決通過了《山西省人民代表大會常務委員會關於在全省省級以上開發區推廣山西轉型綜合改革示範區授權經驗的決定》（以下簡稱《決定》）。
記者發現，與 2017年向綜改示範區授權決定的七條相比，《決定》中開發區管理機構由“派出機構”改為“派出機關”，而且增加了第五條中的內容，對三個地方性法規個別條款的適用進行調整。
山西省人大法制委副主任委員、常委會法工委主任蔡汾湘告訴記者，《決定》相比2017年的決定確實作了很大調整。針對常委會會議上組成人員提出的修改意見，法制委、法工委會同財經委對決定草案進行了修改。如有組成人員提出，開發區要把提供投資服務作為重要任務，建議明確開發區提供投資服務的職能。為此，《決定》最後明確：“開發區管理機構作為所在地縣級以上人民政府的派出機關，在規定的職責範圍內，提供投資服務，行使經濟管理權限和行政管理職能。”
此外，在此前對開發區改革發展情況的調研中，各開發區均反映受相關法律法規的制約，規劃和土地是影響開發區建設發展的突出問題。因此，《決定》下放了開發區總體規劃、控制性詳細規劃、土地使用權出讓等行政許可權限，在規劃和土地方面賦予了開發區管理機構更大的自主權，簡化了審批環節，大大加快了審批速度，使開發區引進的項目能更早地開工建設。記者還了解到，為了支持全省的企業投資項目承諾制改革工作，依法推進改革，參照全國人大常委會關於授權國務院在某些省市暫時調整適用部分法律規定的行政審批的決定，《決定》明確在省級以上開發區內暫時停止適用《山西省城鄉規劃條例》選址意見書核發、《山西省人民防空工程建設條例》應建防空地下室的民間建築報建和《山西省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》建設工程文物保護的具體實施性規定，相關事宜按照有關法律、行政法規執行，消除了相關改革的法律障礙。
《決定》還對開發區所在地縣級以上人民政府、開發區管理機構及縣級以上人大常委會在落實《決定》過程中的職責進行了規範。如第六條明確“開發區所在地縣級以上人民政府應當按照國家和省有關規定，根據開發區的實際需要和承接能力，授予開發區管理機構必要的行政管理權。開發區所在地縣級以上人民政府授予開發區管理機構的行政管理事項，應當向本級人民代表大會常務委員會備案，並向社會公佈。開發區所在地人民政府應當積極主動、因地制宜地負責開發區內的社會事務管理。開發區所在地縣級以上人民政府工作部門按照精簡高效的原則，可以在開發區設立派駐機構，派駐機構接受主管部門和開發區管理機構的領導。”第七條明確“開發區管理機構應當做好所在地縣級以上人民政府授予的行政管理權的承接和實施工作，依法制定公佈權力清單、責任清單，簡化審批流程，加強事中事後監管，深化機構改革，創新運營模式，優化營商環境，不斷提升開發區發展水平。”第八條明確“縣級以上人民代表大會常務委員會應當積極支持開發區改革創新發展，充分發揮地方國家權力機關的職能作用，加強對本決定實施情況的監督，營造良好法治環境。”
“《決定》對推動開發區體制機制改革，優化營商環境，加快項目的引進、開工和投產具有重要作用，有利於進一步增強開發區內生髮展動力、激發市場主體活力、凝聚攻堅克難合力，為全省開發區改革創新發展提供了強有力的法治保障。”李淵表示。
審核：郭翼
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