作者簡介：楊茜顯，執業律師，高級經濟師，註冊造價師，註冊監理師，執業招標師，貴州產權市場PPP專家、貴州省庫專家
近日，財政部發布了財金〔2018〕54號文《財政部關於進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示範項目規範管理的通知》（以下稱“54號文”），在業界引起不小震動。大家以此為標杆，積極進行“解讀”和“宣貫”，各種“查漏補缺”、“引以為戒”和“歸納反思”的聲音不絕於耳，有的甚至將文中定義提煉出來，作為通用標準進行解讀。
作為PPP的政策文件，學習和討論本無可厚非，不過，筆者認為，54號文更重要的意義，是構建了PPP的“雙重標準”，實現了PPP的“分數段”管理模式，這裡面，54號文是高級別的示範標準，並不是PPP的最新通用標準，不可簡單的進行通用性解讀。
首先，從適用範圍來看，54號文針對和調整的是示範性項目。
從54號文的標題和內容不難看出，文件是為了“進一步強化示範項目規範管理，更好發揮引領帶動作用”而出臺的，對於庫內的非示範項目，54號文並沒有要求強制性適用。文中涉及的173個示範項目，其中30個項目被調出示範名單並被退庫，54個項目從示範名單退至項目庫，89個項目需要整改。針對這些示範項目出現的問題，54號文是在對症下藥，以期得到良好的診療效果。54號文的出臺，是對PPP行業進行抬頭整頓，引導PPP健康發展，這個與近期的資管新規遙相呼應，為下一步資金注入打下強心針。所以，54號文作為一種示範性標準，對於非示範項目來說，雖然具有一定的借鑑和參考作用，但並沒有法律意義上的“強制約束效力”。當前很多地方上的PPP項目，目的只是入庫，把建設和運營成本列入財政預算，其本身並無申報示範項目的想法和打算。
其次，從形式上來說，54號文是專門性文件，不具有普遍性。
54號文和財辦金〔2017〕92號文等其他文件不同，92號文針對的是PPP整個項目庫，是一種普遍適用的通用標準，而54號文是對示範項目做出的專門性補充。筆者認為，從立法角度來說，92號文與54號文在形式上並不是“下位法”和“上位法”的統領關係，而是一種“一般法”和“特別法”的遞延關係。“一般法”是PPP項目普遍適用的條件和要求，諸如合同指南、論證指引等，而“特別法”有特定的適用範圍和條件，它們是相輔相成的關係。所以，識別文件的性質和位階，有利於正確解讀文義和適用範圍，在此，不能將54號文以偏概全的等同於PPP的通用標準。
再者，從內容上來講，54號文的門檻更高，監管更嚴。
PPP模式在發展初期畢竟帶有一定的歷史使命，是推動建設發展和緩解財政壓力的有效機制。結合當前國內PPP現狀，雖大同小異，但也形態萬千，不論是存量轉型，還是包裝升級，PPP都是打通瓶頸問題的優先通道，特別是一些老項目，專業性和嚴謹性要求並不高。所以54號文的“高標準”和“嚴要求”，在示範類項目中區別適用，是情有可原的。
比如在54號文中，要求政府方“不得向社會資本提供收益差額補足”，這從原則上基本拒絕了純政府付費類入選示範項目的可能性。但是也應該注意到，該要求實際上提高了入選門檻，特別是使用者付費數額的測算，一定要全面和精準，不能浮誇，否則使用者付費一旦不理想，政府方將不會提供收益差額補足，這對示範類項目提出了更高要求。然而，根據財金〔2015〕21號文《財政承受能力論證指引》，對於一般的入庫項目來說，使用者付費數額可以是一個彈性數值，在合理範圍內，數值越小，政府支付的年度運營補貼就會越高。因此，一些並不算“優質”的PPP項目，還達不到示範性項目的要求。
另外，54號文強調了多種監管和問責機制，擬對示範性項目進行全程把控。文中提到了專家和諮詢機構的問責機制，同時提到“定期組織第三方專業機構、專家等，開展示範項目執行情況評估”，更加突顯了專家和諮詢方在PPP中的權利及義務，也把項目的中遠期監管擺上了桌面。文中也註明項目運營責任不得回包和外包；國企和平臺公司不得代表政府簽約，平臺公司更不得成為社會資本方；合同重大變更需要申報和調整，這些要求都比以往規定得更加清晰。54號文的信息公開、動態監管和長效機制等內容，重在預防示範類PPP項目“變形走樣”，避免出現“虎頭蛇尾”現象，這是在為資本流動、投資建設和運營監管市場樹立信心，作用和意義較為深遠。
其實，54號文體現了財政部當前重點監管示範類項目的態度和決心，起到了良好的引領帶頭作用，它猶如入庫項目和示範項目之間的一條分數線，線上還是線下，充分體現了PPP項目本身的“綜合實力”。所以本文認為，當前的54號文，區別對待了當前的PPP問題，是PPP在發展初期進行“分數段”管理的必然要求，它是在不同的標準劃分下，針對示範類項目作出的特別規定。現階段，54號文對非示範項目具有評價和指引作用，但不能作為整個PPP項目普遍適用的標準，在解讀文義時，要避免斷章取義和張冠李戴。不過，本文也相信，隨著制度的日漸完善和市場的日漸成熟，這些所謂的“高標準、嚴要求”，必將成為PPP普遍適用的基本門檻，這是發展的趨勢，業界要做好迎接的準備。
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