摘要：普遍认为，在经济出现内需不足和供给过剩的失衡状态时，政府倾向通过财政扩张来克服经济不景气，即经济失衡是因，财政扩张是果。而本文的研究发现，中国财政扩张也是经济失衡的重要原因，即财政扩张与经济失衡存在循环累积因果关系。原因在于：以带有累退性质的商品税为主的税制结构强化了居民消费约束，也促使国民收入分配向政府和企业倾斜；供需失衡容易导致政府扩大财政支出和实行增税政策，这将进一步强化供需失衡局面；尽管面临宏观经济失衡，但是政府调控经济的手段存在很强的工具性约束，短期看财政政策有助于带动经济增长，但是从长期看，消除危机的政策可能成为下一次危机的诱因。
一、引言
总供给与总需求的平衡是保持宏观经济稳定与增长的重要前提。我国自1997年下半年起，告别了长时间的短缺经济，进入居民消费需求不足、内部经济供给过剩的阶段。社会各界普遍认识到，居民消费需求的增长是支撑经济增长乃至转变经济增长方式的重要关键，我国从1998年实行积极财政政策起，就着力采取政策扩大居民消费需求，如开征利息税、公务员加薪等措施。一直到2008年下半年经济出现不景气时，政府又采取“家电下乡”、发放“消费券”等措施来启动居民消费需求。但是长达10年的政策实践，不但没有明显改善供求失衡局面，反而从统计数据看，供过于求局面越来越加重。
什么原因造成我国供求失衡局面持续得不到改善？这需要从消费需求不足和投资过旺两方面找原因，对此理论界已有大量的分析。这些研究对揭示中国经济供求失衡具有很重要的启示意义，但是文献比较缺乏的是从财政政策角度研究供求失衡问题。我国市场经济走到今天，财政政策日益成为干预经济的重要手段，从1994年到2009年，我国财政预算内收入占GDP的比重由11.2％上升到20.4％，财政预算内支出占GDP的比重由12.4％上升到20.8％。长期的财政收支扩张，势必对经济的总供给和总需求结构产生巨大的冲击。
从财政收入规模扩张看，自1994年分税制改革以来，税收曾连续12年保持高于GDP速度增长，国民收入分配中政府收入和企业收入规模上升，居民收入所占比重下降，这必将影响总需求规模及结构。但是是否是税收增长导致国民收入分配格局从居民流向政府和企业，现有文献尚未作出明晰判断，因为这涉及到复杂的税收收入分配效应研究，即税收归宿研究。目前发达国家非常重视税收归宿研究，已产生大量的税收归宿研究文献，除了不定期的研究和估计之外，美国布鲁金斯研究所(the Brookings Institution)、英国中央统计局(Central Statistical Office: CSO)定期估计并公布税收归宿的估计结果（Dilnot et al., 1999）。但在发展中国家，由于税制结构以间接税为主、国有制的普遍存在、价格和生产数量的管制、地下经济的盛行等因素，使得税收归宿估计变得异常困难（Whalley，1984；Shah and Whalley, 1991)。尽管没有我国整体税收归宿的精确估计，但是从一些实证结果看，现有税制结构扩大了资本所有者和劳动所有者市场收入的分配差距（李绍荣、耿莹，2005）；基于居民消费调查数据的分析说明增值税具有较强的累退性（刘怡、聂海峰，2004）。税收的高速增长加上税制的累退性，势必对居民消费产生较强的约束，我们需要进一步研究的是，这种具有累退性税制结构是如何影响供求关系、增长路径和财政政策选择的？
从政府支出角度看，分税制改革以来财政政策扩张性更为明显。财政政策的扩张性不但发生在两次积极财政政策实施期间，也表现在经济繁荣期。据方红生、张军(2009)统计，无论在经济繁荣期还是经济衰退期，中国地方政府都有强烈的扩张倾向。理论上，扩张性财政政策能够同时扩大需求与供给。就对总需求的扩张效果而言，研究发现我国扩张性财政政策的作用有限(Cargill and Parker, 2004; Gong and Li, 2006)。就对总供给的扩张效果而言，其推动力主要体现在财政投资的扩张上，然而，近年关于财政投资的政策效果的研究结论却出现似乎矛盾的结果：一方面，定性的研究普遍认为当前政府治理结构对地方财政投资激励明显，由此导致重复建设、地方保护主义、产能过剩等问题（Young, 2000;吕炜，2004）；另一方面，大量定量实证研究显示财政投资不但没有对私人部门投资产生“排挤作用”，还对经济增长、全要素生产率、资本生产率等具有明显的促进效果（庄子银、邹薇，2003；陈浪南、杨子晖，2007）。这是否意味着在当前阶段，一方面，财政投资确实能起到拉动经济增长作用，而另一方面，对粗放型经济增长模式形成和风险累积，它又难卸其责？正如其他轻消费重积累政策在推动经济增长的同时，也埋下了投资浪费、供给过剩的隐患一样。如果是这样，那么我们判断财政支出效果时，通过计量方法估计它对经济增长的影响就是有局限性的，我们需要从更宽的视角来分析财政支出政策的作用和影响。
从研究方法看，近二十年研究财政政策的经济影响的普遍方法，是在内生经济增长模型框架下，引入财政收支变量分析财政政策影响(Barro, 1990; Turnovsky and Fisher,1995)。在这种框架下，一般是先验地设定经济系统处于稳定状态下，“经济增长率＝资本增长率＝消费增长率＝常数”，否则，经济增长就不是稳定的。但是我国正处于边增长边转轨的高速发展时期，经济结构经常处于非均衡状态。在这种情况下，均衡分析方式有很大的局限性。我们需要结合我国财政收支政策特点，在一个非均衡系统中，研究财政政策与经济总量结构之间的关系，由此对我国财政政策进行反思。
二、税制的累退性与消费约束、供求失衡的形成
（一）我国税制的累退性
在我国1994年分税制改革时，中央政府的意图是建立以增值税和所得税为主体的“双主体”的税制结构，但是在实际运行中，变成了以增值税为代表的间接税为主体的税制结构。以2008年为例，以企业所得税和个人所得税为代表的直接税占总税收比重仅为27.5％。间接税是累进性的还是累退性的，取决于它是否实行差别税率政策和边际消费倾向是否随收入递减。由于我国以增值税和营业税为代表的间接税覆盖生活中的大多数商品和劳务，该税种又普遍实行比例税率，根据经济学中低收入者边际消费倾向高于高收入者的假说，实行比例税率的间接税会使得低收入阶层交纳的税收占收入的比重高于高收入阶层，即增值税和营业税具有累退性。因此，从我国税制结构特点判断，税制具有较强的累退性。
（二）累退税制对消费约束形成的影响
居民部门消费需求取决于可支配收入水平和收入分配水平。从居民的可支配收入水平看，从1996年起国民收入最终分配格局中，居民部门所占比重由1996年的68.4％大幅下降到2005年的59.4%。尽管没有官方公布的整体居民收入分配基尼系数，但是居民收入分配水平恶化已是不争的事实。可以说，居民部门的消费约束已成为我国经济增长的严重制约。
那么，消费约束产生的原因是什么呢？本文认为，我国税制的整体累退性对居民部门消费约束具有重要影响，这主要通过两个机制发生作用：
第一，税负转嫁。由于增值税和营业税涵盖生活中大多数商品和劳务，商品经过多次加工环节后，最终商品和劳务大多数与居民部门生活需要相关，需求弹性较低。根据税负转嫁理论，在需求弹性较低时，需求方会承担大部分税负。在这种税制设计下，虽然企业交纳的税款较多，但是企业部门却可以通过税负转嫁的形式将税负转嫁给居民部门。
第二，税收高速增长。1995～2008年，增值税和营业税年均增长率分别高达17.5%和19.0%，远高于同期GDP增长速度。税收高速增长一方面使得大规模税负转嫁成为可能，另一方面使得国民收入分配格局中，政府部门所占比重因税收增长而迅速上升，由此抑制了民间部门特别是居民部门可支配收入增长。
（三）供求失衡的现象观察
消费约束的形成导致居民部门消费不足，而与此同时，国民收入分配格局向政府和企业倾斜，又可使政府和企业有更多的资金用于投资。消费和投资的反向运动结果，就是内部市场供求严重失衡：内需不足，供给过剩。由于供给主要通过增加资本投入实现，需求主要体现为居民消费需求，因而我们可以用居民消费支出和资本存量的比、居民消费支出与全社会固定资产投资（代表资本流量）的比表示供求状态。图1显示，1997年后，居民消费支出与资本存量或流量的比均处于迅速下降状态。在供求失衡的情况下，经济仍保持平均9.5％的增长速度，其原因一方面是一些投资（如重工业投资和基础设施投资）本身具有自我循环的特点，另一方面是外部需求可以起到弥补内需不足的作用。但是，尽管在短期内依赖投资和出口能拉动经济增长，姑且不论两者可能产生投资效率低与面临外部风险问题，长期供求失衡状态必将限制经济增长的质量和潜力。
三、财政扩张与供求失衡关系的理论分析
（一）基本假设
本节我们在一个增长模型中，研究财政政策与供求失衡的关系。根据前文分析结果，并根据我国经济运行中表现出的特点，我们在模型中引入三个不同于传统增长研究的假设。
假设1(供求失衡假设)：消费增长率与资本增长率不一致，市场持续处于供求失衡状态。
假设2(累退性税收假设)：商品税具有累退性，商品税率提高导致人均消费下降，形成消费约束。
假设3(外需依赖假设)：消费约束的存在导致内部市场商品未出清，未出清的商品通过出口销售他国，即通过外需来弥补内需的不足。
需要解释的是，假设1和假设3表面上有点类似，但是实质不同。因为在发展中阶段，大量的基础设施建设或重工业化需求，投资往往具有自我循环的特点，投资增长率高于消费增长率可能是正常现象，未必出现市场未出清情况。
在传统经济增长模型中分析中，普遍假定“经济增长率＝消费增长率＝资本积累增长率”，假设1改变了这个假定。假设2也改变了传统假设，在引入政府收支变量的增长文献中，直接税和间接税税率一般设定为比例税，并且税率在一段时间内保持不变，因此假定人均消费c与税率无关。假设2体现了两点思想：商品税具有累退性；商品税税率是可变的。我们之所以提出假设2，一是因为发展中国家税制结构以间接税为主，并且对一般商品和服务实行普遍征收原则，一般商品和服务的需求弹性较小，税收容易转嫁，税收累退性较强；二是因为在发展中国家，税收征管效率较低，实际税率与名义税率差异较大。据国家税务总局的报告，中国增值税的实际征收率从1994年的57.5％上升到2004年的85.7％（许善达，2004），说明在此期间，名义税率虽然没有改变，但是实际税率却在不断提高。
（二）模型结构
假定经济是由连续同质的具有无限寿命的家庭构成，每个家庭只有一个个体，家庭的效用是建立在自身消费基础上，一个代表性行为者的效用函数为：
务总局为保证税收增收计划完成，发布了“加强税收征管二十条措施”。
第二，在经济稳定增长时期，为克服市场供需失衡和降低外需依赖，政府需要降低商品税率和政府生产性支出比率（命题3＋命题4）。但是这一时期外部需求的高涨，弥补了内部经济结构失衡情况，政府调整消费与资本积累的意愿往往不强。反而随着外需扩张，私人部门投资增长，政府生产性支出比率也提高（公式(19)和生产函数(2)），最终又强化了市场供需失衡和外需依赖局面。由于前文所提的商品税对消费需求影响效果不彰的原因，政府降低商品税税率的迫切性也不强。
因此，不论是在经济不景气时期和稳定增长期，供需失衡都容易导致政府支出扩张。而为了维持政府生产性支出增长的需要，在商品税税收征管空间较大的前提下，政府不但不会通过减税政策来削弱供需失衡局面，反而会通过税收计划安排，实行增税政策，这进一步强化了供需失衡局面，经济对外需的依赖程度加深，于是形成财政扩张与供需失衡的循环累积因果关系，其政策循环关系为“累退性税制下的税收增长——消费约束——供需失衡——政府生产性支出扩张——增加商品税”。下面我们结合中国经济运行实际进行分析。
四、财政扩张与供求失衡关系的现实分析
（一）消费约束的存在与财政政策的局限性
利用财政政策调控经济手段可主要归为控制财政收入与支出两部分，在面临通货紧缩时，政府的调控手段是采取增加支出和减税的措施；在经济过热时，政府的调控手段是采取减少政府支出和增税的措施。但是由于消费约束的存在，那种试图通过税收增减来控制财政乘数，从而影响有效需求的政策效果就打了很大折扣，财政支出的政策效果也比较单一，财政调控经济手段存在很大局限性。下面我们以经济不景气时财政政策的局限性来说明这点。
首先，财政通过税收规模调整来控制财政乘数的余地很小。当经济不景气时，一方面，政府需要增加税收来满足扩大政府生产性支出需要，另一方面，为启动内需又需要实行一定的减税政策，这导致政策的两难选择。如在2008年随着经济危机到来，下半年我国税收开始出现负增长局面。政府出台了一系列减税政策，但是在各地方政府的税收计划安排中，却是通过税收计划安排，普遍强调税收要“保增长”，税收计划确定的增长率大多定在10％以上。在经济不景气时期政府采取的一系列强化税收征管、催缴欠税来保证财政收入的措施，势必严重抵消财政支出的扩张效果。
其次，减税政策作用空间不大。我国税制结构以增值税和营业税为主，这两大税种是政府收入的重要保障，税率基本不会调低。并且，减税能够拉动消费需求的前提是消费者有消费意愿，而增强消费意愿需要以养老、医疗、教育等为代表的一系列社会保障措施跟进，这是一个庞大的系统性工程，短期内很难取得明显效果。
财政调控经济手段的工具性约束不仅表现在经济不景气时期，也表现在经济“过热”时期。在经济过热时，一般可采取减少政府支出、增税、提高利率等财政政策和货币政策组合。但是由于居民消费需求低和消费约束的存在，政府增税政策和提高利率政策的效果仍有限，政府所能采取的最有效措施可能就是通过减少土地供应、压缩贷款和政府投资等强烈的行政手段来完成。
（二）投资的体制性冲动与产能过剩风险的累积
1994年分税制改革，中央财政重新上收了收入权，但却没有相应调整地方政府支出任务，并且目前干部人事制度和政绩考核制度偏重于经济增长方面，过于关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP增长情况。在这种制度背景下，地方政府普遍把增加GDP以及税源作为头等大事，而为实现这个目标，最好的方式就是推动地方投资增长(周黎安，2004，2007)。图3显示，分税制改革以来，除1998～2001年中央政府为实行积极财政政策加大基本建设支出外，其他年份显示地方财政投资所占比重远高于中央政府，并且在新世纪开始后，这种差距有逐年扩大趋势。
五、结论及政策建议
轻消费重积累的政策，是发展中国家在经济赶超阶段普遍采取的战略，一段时间内确实起到迅速提高经济增长率的效果。但是消费需求的增长乏力，最终妨害了经济增长的潜力和质量。我国自1998年实施积极财政政策以来，就不断采取各种措施，着眼于扩大内部消费需求。在长达十多年时间里，虽然几经努力，但是内需不振、供过于求的局面一直没得到明显改善，本文认为，其中一个重要原因是，财政政策与供求失衡之间存在循环累积因果关系，主要研究结论为：
第一，在累退性税制、税收高速增长、财政保障支出跟进乏力的多种财政政策因素作用下，居民消费产生较强的消费约束；与此同时，国民收入分配格局向政府和企业倾斜，又可使政府和企业有更多的资金用于投资。两者反向运动是形成我国内部市场供求失衡重要原因。
第二，不论是在经济不景气时期和稳定增长期，供求失衡都容易导致政府生产性支出扩张。而为了维持政府生产性支出扩张的需要，在商品税税收征管空间较大的前提下，政府倾向通过税收计划安排，实行增税政策，这进一步强化了供求失衡局面，由此形成扩张性财政政策与供求失衡的循环累积因果关系。
第三，我国目前财政政策调控经济手段存在较强的工具性约束，表现为：一是财政通过税收规模调整来控制财政乘数的余地很小；二是即使实行减税政策，也难以启动居民消费需求；三是财政投资对经济的直接作用效果大于间接作用效果。
第四，在地方政府投资冲动的影响下，短期内虽然通过政府投资可以带动经济增长，但是从长期看，这进一步扩大生产供给能力，恶化国内市场失衡状态，最终会导致新的一轮经济不景气。
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