在土地行政管理中，經常會遇到當事人不服行政機關作出的土地確權等行政決定而引發爭議。一些當事人由於對土地“民告官”的法律程序不甚瞭解，尤其搞不清哪些情況屬於複議前置，以致在維權過程中走了許多彎路。
這類問題，最高人民法院《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第六條規定，土地權利人認為鄉級以上人民政府作出的土地確權決定侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或者使用權，經複議後向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。 法律、法規規定應當先申請行政複議的土地行政案件，複議機關作出不受理複議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回複議申請，複議申請人不服的，應當以複議機關為被告向人民法院提起訴訟。這條規定進一步明確了鄉級以上人民政府作出的確權決定引發的複議和訴訟的關係問題。
土地確權爭議須先複議再訴訟
《行政複議法》第三十條對涉及土地、礦藏等自然資源所有權、使用權的行政複議案件作了一些比較特殊的規定，確立了行政機關確認自然資源所有權、使用權具體行政行為的行政複議前置程序制度。該條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
但由於立法技術等原因，人們對《行政複議法》第三十條第一款規定的複議前置的範圍有著不同的理解：一種意見認為，相對人不服所有涉及自然資源的具體行政行為都應當實行復議前置。另一種意見認為，只有相對人不服有關自然資源權屬爭議的確權處理決定才實行復議前置，並不包括因土地等自然資源作出的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為。
為了澄清各種模糊認識，最高人民法院先後通過多個批覆和答覆，將《行政複議法》第三十條第一款所規定的複議前置的範圍，準確限定在各級人民法院對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權爭議所作出的權屬處理決定上，而對於涉及自然資源權屬的頒發所有權證或使用權證、行政處罰、行政強制措施等其他行政行為均不屬於行政複議前置的範圍。
土地登記發證爭議不屬複議前置
《最高人民法院關於適用行政複議法第三十條第一款有關問題的批覆》（法釋 〔2003〕5號），這份給山西省高級人民法院的批覆認為：根據《行政複議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政複議後，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政複議法》第三十條第一款的規定。
對於該批覆中的“確認”也曾經有兩種不同的理解：第一種意見認為，行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為，不屬於確認所有權或者使用權的具體行政行為。公民、法人或者其他組織對行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權的行為不服，可以直接向人民法院提起訴訟。第二種意見認為，行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為，屬於確認所有權或者使用權的具體行政行為。公民、法人或者其他組織對行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為不服，需行政複議後，才可向人民法院提起訴訟。
為了澄清模糊認識，最高人民法院行政審判庭〔2005〕行他字第4號《關於行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬於確認行政行為問題的答覆》有明確規定，該答覆稱：最高人民法院法釋〔2003〕5號批覆中的“確認”，是指當事人對自然資源的權屬發生爭議後，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬於行政許可性質，不應包括在行政確認範疇之內。據此，行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬於複議前置的情形。
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