習近平總書記在全國國有企業黨建工作會議上明確提出：“在決策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，重大經營管理事項必須經黨組織研究討論後，再由董事會和經理層做出決定。”這一要求，在國有企業的重大決策中，究竟應該如何落地？從既有的實踐來看，有三個關鍵環節需要注意，一個認識上的困惑亟待闡明。
一、“前置程序”的出臺背景
黨的十八大以來，中央開展了幾輪巡視，發現國有企業在經營管理過程中存在很多突出問題：管黨治黨的政治責任落實不到位，普遍存在關聯交易、利益輸送等國有資產流失問題；“四風”問題嚴重，頂風違紀時有發生；“三重一大”執行不嚴，管理制度存在漏洞；選人用人亂象嚴重等。（沈葉：“從巡視看國企存在哪些問題”，《中國紀檢監察》，2015年第4期）習近平總書記在十八屆中紀委五次會議上明確指出：“國有企業改革要先加強監管、防止國有資產流失，這一條做不好，國有企業其他改革難以取得預期成效。”如何加強監管，除了外部制度的完善外，黨組織在企業內部也要真正發揮把方向、管大局、保落實的領導作用。
然而，巡視中也發現，一段時間，國有企業的黨組織在重大問題的決策上有被邊緣化的傾向。例如，由於對政治核心作用的原有定位認識不清，一些企業領導認為企業黨委不是黨組，發揮的是政治核心作用不是領導核心作用，只要在政治上把把關，企業的決策在政治方向上不出錯，黨委就不該過多介入具體決策事項；又如，個別企業董事會、經理層比較強勢，或者藉口提高決策效率，即便是在“三重一大”議事範圍內的決策事項也直接跳過黨組織研究討論的環節直接決策；再如，很多企業以黨政聯席會的方式決策“三重一大”事項，雖然名為黨政聯席會，但與會者更多是從生產經營的角度來討論，很少從黨組織的立場來研究，從而導致黨組織事實上在企業重大問題的決策上缺乏知情權、話語權、監督權。
為了加強黨對國有企業的領導，切實發揮黨組織在國有企業中的作用，一方面，十九大在黨章修改的過程中，明確了國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，使黨組織的定位更加精準、明晰；另一方面，在全國國有企業黨建工作會議上作出制度安排，要讓黨組織的研究討論成為國有企業董事會、經理層決策重大問題的前置程序，這在機制上保障了黨組織對企業重大決策的知情權、參與權和影響力，使黨組織的領導作用有效落地。
二、落實“前置程序”的三個關鍵環節
一是研究討論範圍。當前，在落實“前置程序”的過程中，出現的一個普遍問題是企業把大量的決策事項都拿到黨組織會上去討論甚至決定，黨委會或黨組會常常開，而董事會特別是經理辦公會幾乎就很少開了，這導致黨組織包辦一切。這種做法顯然違背了“前置程序”的設計初衷，因為前置程序的要求規定“重大經營管理事項必須經黨組織研究討論後，再由董事會和經理層做出決定”，這意味著並不是所有問題事無鉅細都需要將黨組織的研究討論作為前置程序，只有屬於“重大問題”“重大經營管理事項”才需要上黨委會或黨組會進行研究討論，這就需要制定一個黨組織會議的議事範圍。
議事範圍的制定，需要各企業結合自身實際，系統梳理本企業內過去3—5年的決策事項，然後以《中共中央組織部、國務院國資委黨委關於中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》為指導，將屬於企業黨組織參與決策的九個方面內容的決策事項列入黨組織議事範圍，屬於議事範圍內的決策事項嚴格按照要求先經黨組織研究討論，再由董事會、經理層作出決定。
在這個環節中，最容易出現的問題是議事範圍中的條目過於籠統。一些企業制定了黨組織議事範圍，但還是難逃所有決策事項都上黨組織會的結果，原因就在於範圍中的條目都太原則性了，當面對具體的決策事項時很難辨別、區分，為此，關鍵是要把邊界劃分清晰，進而提升整個議事範圍的可操作性和指導性。
二是研究討論程序。根據《中共中央組織部、國務院國資委黨委關於中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》，黨組織在參與重大決策時，主要有四個步驟。一是企業黨委召開黨委會（或常委會，下同）對董事會、經理層擬決策的重大問題進行討論研究，提出意見和建議。黨委認為另有需要董事會、經理層決策的重大問題，可向董事會、經理層提出。二是進入董事會、經理層尤其是任董事長或總經理的黨委成員，要在議案正式提交董事會或總經理辦公會前就黨委的有關意見和建議與董事會、經理層其他成員進行溝通。三是進入董事會、經理層的黨委成員在董事會、經理層決策時，要充分表達黨委意見和建議，並將決策情況及時向黨委報告。四是進入董事會、經理層的黨委成員發現擬作出的決策不符合黨的路線方針政策和國家法律法規，或可能損害國家、社會公眾利益和企業、職工的合法權益時，要提出撤銷或緩議該決策事項的意見，會後及時向黨委報告，通過黨委會形成明確意見向董事會、經理層反饋。如得不到糾正，要及時向上級黨組織報告。
在這四個環節中，最容易被忽視的是第二個環節會前溝通。在黨組織成員與董事會、經理層成員不完全交叉的情況下，會前溝通尤為重要。會前溝通好了，黨組織的研究結果更容易在董事會、經理層的決策過程中順利通過。而如果會前缺乏有效溝通，在理論上和實踐中都存在黨組織的討論結果到董事會、經理層決策時被擱置甚至被否決的可能。
三是研究討論結果。在落實“前置程序”的過程中，個別企業在黨組織會上直接就重大事項研究討論並作出決定，使黨組織成為實質意義上的決策機構，而董事會、經理層淪為執行機構，顯然這也不符合“前置程序”的要求。因為要求明確“黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序”，而非“黨組織研究決定”，而且“前置程序”還強調“黨組織研究討論後，再由董事會和經理層做出決定”，也就是明確了決策權還是在董事會、經理層手中，黨組織在重大問題特別是重大經營管理事項上是參與決策，不是直接作出決策。
黨組織參與決策還是黨組織作出決策兩者是有本質區別的。以公立醫院為參照，《關於加強公立醫院黨的建設工作的意見》明確規定公立醫院實行黨委領導下的院長負責制，院級黨組織要發揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用，重要行政、業務工作應當先由院長辦公會議討論通過，再由黨委會議研究決定。雖然公立醫院與國有企業的黨組織發揮的都是領導作用，但顯然公立醫院中的院級黨組織是要最終作出決策的，而且在功能定位中也有明確的“作決策”的要求，但在國有企業中黨組織的功能定位是“把方向、管大局、保落實”，重大經營管理事項是先經黨組織研究討論後，再由董事會和經理層作出決定。由此可見，在國有企業中，將黨組織直接作為企業生產經營的決策和指揮中心是不符合企業黨組織的功能定位的。
黨組織在重大經營管理事項上不能直接作出決定，那麼研究討論的結果究竟應該是什麼呢？根據國有企業中黨委（黨組）的定位，黨組織要發揮把方向、管大局、保落實的領導作用，因而黨組織的研究討論需要更多從這一定位出發，研究重大事項是否與黨的理論和路線方針政策一致，在方向上保證企業的改革發展不偏向；研究重大事項的政治影響、社會影響，是否會侵害職工權益，是否存在社會風險等，在大局上推動企業全面履行經濟責任、政治責任和社會責任；研究重大事項是否存在廉政風險，是否存在技術難題，從保落實的角度探討如何通過程序性的設計避免廉潔風險，如何發揮黨員的先鋒模範作用攻堅克難等。總而言之，黨組織的研究討論結果不是給出直接的決定，而是針對董事會、經理層擬作出的相關決策，給出一些方向性的建議，一些政治性、社會性的提醒，進行一些程序性的設計和規定，防止出現決策偏向、利益輸送、貪汙腐敗等問題。
黨組織雖然不能直接決定重大事項，但黨組織在重大決策事項上具有否決權。有同志將黨組織研究討論的結果比喻為“點頭不算，搖頭算”：黨組織不能直接拍板決定一個項目就幹了，但如果黨組織有充分的理由，例如與中央大政方針不符，或存在利益關聯、利益輸送，或侵害了職工權益、損害了社會公眾利益等，那麼黨組織能夠直接否決這個項目。一旦重大決策事項在黨組織會上被否決了，那麼自然這一議題就上不了後面的董事會或經理辦公會，因而也不可能決策通過。從這個角度看，否決權是黨組織在國有企業重大經營管理事項決策中的一項重要權利。
三、“前置程序”實踐中的困惑
全國國有企業黨建工作會議之後，各國有企業都在積極貫徹落實前置程序的要求。相對而言，央企集團層面推進比較理想，特別是黨組織與董事會、經理層有一定的人員交叉，但交叉比例不大，董事會中外部董事佔多數的情況下，重大經營管理事項黨組織先討論，然後進行會前溝通，溝通好了之後上董事會，最後進行會後反饋，整個過程相對完整、順暢。但在一些省屬、市屬國有企業以及央企的二級、三級企業甚至更下級企業中，一般雙向進入、交叉任職的比例很高，甚至會出現黨委領導班子與行政領導班子完全重合的情況，“前置程序”在落實過程中就變成了同一批人商議同一個決策事項，但要先後召開兩次會議。有些人就不太理解是否有必要開兩個會，質疑這是不是形式主義，甚至一些企業在實踐中通過開一個會形成兩份會議紀要的方式來應對“前置程序”兩個會的要求。
第一，根據“前置程序”的要求，開一個會形成兩份會議紀要，顯然與前置程序的要求是不符的，“前置程序”的要求在機制設計上就是取代了之前普遍實行的黨政聯席會的制度，而現在開一個會，事實上跟之前的黨政聯席會沒有明顯區別，還是混在一起討論，最後形成兩份紀要，沒有體現出黨組織討論在前，董事會、經理層決策在後的程序要求。
第二，“前置程序”的設計，實質體現的是國有企業兼具政治性與經濟性的特有屬性。國有企業從性質上是國家所有，是黨和人民把國有資產交給企業領導人員經營管理，所以黨組織對企業的重大問題、重大生產經營管理事項要進行把關定向，使企業的重大決策符合國有企業的政治屬性；與此同時，國有企業在本質上還是企業，企業在生產經營中還是要符合市場規律，體現市場需求，所以董事會、經理層在決策中要發揮決定性作用，使企業的重大決策符合國有企業的經濟屬性。因此，“前置程序”的要求就保證了國有企業的重大決策能夠既符合政治要求，又符合市場規律，進而提升決策質量，防止出現國有企業只講政治、不講效益，或只講效益、不講政治的決策偏差。是否是同一批人從這兩個方面來對決策進行把關，並不會影響決策的實質。
第三，即使是完全相同的人員就同一決策議題開兩個會，這兩個會還是有區別的。一是研究立場不同，黨組織會更多是從把方向、管大局、保落實的角度去研究討論，考慮決策事項的政治和社會影響；董事會、經理辦公會更多是從經濟角度去決策，考慮決策事項的成本—收益、現金流、技術可行性等經濟效益問題，因此兩個會議在研究過程中角度和立場是不同的。二是會議表決方式不同，黨組織會實行的是民主集中制，採用一人一票、少數服從多數的原則，書記和委員之間沒有差別；在經理辦公會上採用的是經理負責制，理論上即使班子成員多數反對，如果經理執意要執行，這一決策事項一樣可以通過。因而，即使是同一批人針對同一個事項進行研究，在兩種不同的表決方式下也有可能會得出不同的結論。
綜上所述，“前置程序”所要求開的兩個會並不是簡單意義上的重複，更不是形式主義。當然，在實踐中我們仍需進一步探索，在人員交叉比例較高的情況下，如何使兩個會議開得更有效率，讓決策事項能夠經過更加充分的研究討論。
本文作者系中央黨校〈國家行政學院〉黨的建設教研部副教授。
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