（作者：胡新明 唐学军 王士春 湖北省粮食局）
摘要：本文在对改革开放40年来我国7次粮食供求关系重大波动进行梳理的基础上，结合当前供求现状和未来发展趋势，从粮食总量与结构、主产区与主销区、生产环节与流通环节、国内市场与国际市场、市场配置与政府调控等方面，对今后粮食供求平衡问题进行了分析。研究表明，粮食供求平衡受结构问题、区域问题、流通环节、国际市场的影响越来越明显，政府在调控粮食供求关系时既要充分发挥市场配置资源的决定性作用，又要适时适度进行干预。
一、前言
民以食为天，食以粮为源。1994年莱斯特·布朗提出“谁来养活中国”？引发广泛而激烈的讨论。中国用事实给出回答：中国立足国内不仅解决了13亿多人口的温饱问题，而且实现了食物供给的丰富化和营养化，不仅没有威胁世界粮食安全，还为之做出了重大贡献。由于4个方面原因，近年来我国粮食供求平衡越发引人关注。一是结构性问题突出。主粮阶段性过剩，优质口粮、大豆供给不足，供给对消费需求的变化不能有效匹配；二是区域重要性凸显。2008年南方雪灾和5.12 汶川地震、2013年雅安地震等事件，不断提醒我们全域平衡不能代替局部平衡（毛学峰等，2015）。三是国内外粮食价差拉大。2013年国外大米、小麦和玉米进口到岸税后价开始低于国内价，而我国粮食生产成本仍处上升通道，国内粮食产业安全面临严峻形势；四是贸易保护主义抬头，外部形势不确定增加。在未来我国现代化进程中，粮食供求关系如何适应工业化、城镇化发展带来的结构性变化？如何在供给约束增加、需求刚性增长的双重压力下实现平衡？如何适应高质量发展要求、满足人民日益增长的美好生活需要？都需要进行深入研究。本文在回顾40年7次重大波动的基础上，结合现状和趋势展开分析，以期从中得出经验启示和政策建议。
二、40年来7次重大波动的简要回顾
40年来我国粮食产量逐步迈上4000亿公斤、5000亿公斤、6000亿公斤台阶（见图1），供求关系从整体短缺到基本平衡，再到阶段性过剩与结构性不足并存，实现了历史性转变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将粮食安全纳入总体国家安全观统筹谋划，提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新型粮食安全战略，明确多了少了的技术性问题必须服从粮食安全战略性问题，以粮食收储制度和价格形成机制为重点进行了一系列及时有效的改革，取得了明显成效，为更好地保障国家粮食安全奠定了坚实基础。
（一）3次供过于求。40年来出现过3次短暂的供过于求。第一次在1983年—1984年。受家庭联产承包责任制改革的微观再造、粮食统购和超购价格大幅提升等因素影响，从1979年开始粮食生产超常规增长，产量持续增加到1984年的4073亿公斤，年均增长率达6.7%，这导致粮食供给超过了当时较低水平的有效需求，出现“卖粮难”“储粮难”现象。第二次在1992年—1993年。受乡镇企业发展缓慢带来种粮机会成本降低、粮价上升带来种粮预期收益提高等影响，农民种粮积极性提升，1989年、1990年产量分别比上年增长3.4%、9.5%，1993年又较1990年增长2.3%，达到4565亿公斤，出现“低收入水平的相对过剩”，“卖粮难”再度发生。第三次在1996年—1998年。受1994年、1996年两次大幅提高收购价格等影响，粮食生产又迎来历史高峰，1996年产量跨越5000亿公斤台阶，之后几年也一直处于高位，特别是稻谷产量显著高于前几年的水平，“卖粮难”又一次出现。
（二）3次供不应求。3次供不应求都在供过于求之后发生（见表1）。第一次在1988年—1989年。受粮食合同收购价低于原超购价等影响，1985年粮食减产达6.9%，1988年再次减产后，供给不能满足有效需求，引发主销区粮价迅速上涨并蔓延到全国。第二次在1993年—1995年。1993年产量达4565亿公斤，同比增长3.1%，总量上不存在不足，但受结构调整带来的稻谷减产却十分明显，同比减产达6.4%（见图2），低于1989—1992年4年间的任何一年，加之1994年人民币汇率大幅降低带来粮食被大量抢购用于出口，最终导致大米价格上涨，迅速带动小麦和玉米价格上涨，并由主销区扩散到主产区。第三次在2003年—2004年。受部分品种退出保护价收购、退耕还林等影响，产量从1998年开始持续降低，到2003年只有4307亿公斤，为1990年以来的历史最低水平，尤其是稻谷产量降至1982以来的历史最低水平。由于主销区稻谷产量和库存减少过快，导致江苏、浙江、上海等主销区的大米价格迅速上涨，最后带动全国性的大米价格乃至粮价大涨。
（三）2010年以来阶段性过剩与结构性不足并存。一方面是阶段性过剩。受价格支持政策、种粮补贴等影响，2004年以来我国粮食产量持续走高，2015年达到历史最高峰值，2013年以来连续5年稳定在6000亿公斤以上，2006年以来稻谷产量连续12年大于消费量，同时储备量和进口量也大幅增加，导致供给明显高于需求。如2015年，全年产量6214亿公斤，上年库存4000多亿公斤，再加上进口975亿公斤，总供给为11190亿公斤，而总消费只有6250亿公斤（马晓河，2016）。另一方面是结构性不足。最低收购价和临时收储制度在促进粮食生产的同时，但也干扰了市场机制，改变了品种之间、品质之间的比价关系，导致粮食生产只求高产不求优质、玉米替代大豆，出现结构性不足问题，主要表现为口粮阶段性过剩但大豆不足、普通品种过剩但优质强筋弱筋小麦、优质稻谷等不足。
三、粮食供求关系波动带来的启示与建议
（一）我国粮食供求平衡在品种品质结构方面的问题越来越突出，调控粮食供求关系既要有总量思维，又要有结构视角。40年来，结构问题已超越总量问题成为影响我国粮食供求平衡的主要问题，甚至诸多总量问题往往由结构问题引发。如因稻谷减产而导致粮价全面上涨的情况已多次发生，1993年在稻谷较上年减产4.6%、其他品种增产的情况下，稻谷价格迅速上涨，随之波及其他品种，最终导致全局性的供求失衡问题（姜长云，2006）。2003年9月以后的粮价上涨，也是在稻谷持续减产的背景下发生的。所以，相对于小麦、玉米和大豆等，稻谷往往是引发我国粮食供求失衡的先导性和敏感性品种，这可能与稻谷仍是主要口粮、不易长期储存、加工链条短、没有加工业提供缓冲等特点相关。目前我国粮食品种品质结构问题十分突出，大豆、优质小麦的自给率分别只有10%、50%左右，特别是国家库存的最低收购价稻谷和小麦，因大多数为普通品种，反复拍卖仍不能顺价拍出。今后城乡居民收入水平提升和城镇化推进带来的消费升级，将导致优质粮食的供求矛盾更加凸显。因此应重视粮食品种结构失衡以及附加于品种上的品质结构失衡问题，对稻谷的供求平衡情况要给予特别关注，不能因总量过关而忽视结构矛盾。
（二）我国粮食供求平衡在区域方面的问题越来越突出，调控粮食供求关系既要重视主产区，又要重视主销区。40年以来，无论是供给过剩价格下跌，还是供给紧张价格上涨，往往都是先从主销区特别是东南沿海地区开始，再逐步波及到主产区，从南向北传导成全国性的粮食供求失衡问题。如2003年粮食市场发生波动就不是总量问题，很大程度上是区域性失衡的问题，因为2003年下半年部分主销区的库存降到了几年来的新低。因此可以说主销区往往是引发我国粮食供求失衡的先导性和敏感性地区。近年来，粮食主销区因为工业化城镇化快速推进，粮食生产的比较利益更低、机会成本更高，生产能力快速下降。1978年—2003年，大多数年份主销区的产量还能和全国变化趋势保持一致，只不过在全国粮食增产的年份，主销区的增幅要小；在全国粮食减产的年份，主销区的降幅更大。但2003年之后，主销区和全国的产量变化趋势开始反向变化，全国产量从2003年的4307亿公斤增加到2014年的6070亿公斤，但主销区产量却从342亿公斤降到332亿公斤。因此要高度关注主销区，一方面要加强主销区的粮食生产能力建设，保持一定的自给率；另一方面要建立有效的产销合作关系，鼓励扶持产区到销区、销区到产区开展产购储加销等业务。
（三）我国粮食供求平衡受非生产环节的影响越来越明显，调控粮食供求关系既要重视生产环节，又要重视流通和储备环节。40年来，历次供求失衡都与流通效率不高和储备功能不强有一定关系。在流通效率方面，如1985年的粮价上涨，与地区封锁、市场分割和交通运输不畅有很大关系；2004年主销区粮价涨幅高于主产区，运力不足是重要原因之一（姜长云，2006）。在储备功能方面，如1995年在供求紧张需要抛售储备粮时，有的储备企业出于自身利益开展逆向操作，储备粮数量不减反增，加剧了市场波动，另外当时虽投放了一定数量储备粮，但由于质量问题，作用并不明显。近年来，我国粮食生产越来越向 13 个主产区集中，流通从“南粮北运”演变为“北粮南运”。目前调出省份主要在东北，但无论是从东北南运上海、浙江，还是云南、贵州，还是向西部的青海、甘肃调运，都需要长距离的运输，但水运周期长、铁路运输能力有限等原因，严重限制了其在应付突发事件时的作用（毛学峰等，2015）。因此粮食生产布局调整对流通和储备环节提出更高要求，在流通上重点要加强水运和铁路基础设施建设，建立连接产区与销区的高效率低成本的物流体系；在储备上重点要调整目前各级储备粮主要储存在主产区的做法，将储备重点适当向主销区转移，优化储备品种品质结构，保持一定比例的成品储备，同时建立各级储备统筹协调、灵活有效的吞吐机制。
（四）我国粮食供求平衡受国际市场的影响越来越显著，调控粮食供求关系既要充分利用“两种资源”“两个市场”，又要确保国内粮食产业安全。40年来，进出口对调节供求关系发挥了重要作用，但个别年份也出现过进出口加剧供求波动的情形。如1994年在人民币大幅贬值的情况下，出口粮食能获得较大利润，率先得知消息的粮商抢购成为当时供求失衡的一个重要原因。2003 年以来，我国进口规模快速增长，2017年进口大豆955亿公斤，相当于利用8亿亩境外耕地，占我国耕地面积的39%。从长远看，通过进口保障平衡不可避免，但对不同品种应有不同策略，稻谷和小麦必须立足国内，大豆等应追求进口渠道、区域的多元化，还应鼓励支持企业“走出去”成为粮食产业链的境外投资商。在充分利用国际市场的同时，还应确保粮食产业安全。2013年6月以来，国外主要粮食品种配额内关税到岸税后价已持续低于国内，今后价差还有进一步拉大的趋势。在这种情况下，应着力提升粮食国际竞争力。竞争力首先体现在价格上，要调整最低收购价的定价原则，如按成本的95%设定价格，再按成本的10%给予补贴，那么无论市场价格如何变化，农民至少可以获得5%的利润，这样就能减少政策对市场的干扰，还可以倒逼生产者控制成本，鼓励托管、股份合作等地租隐形化规模经营方式（王士春，2018）。但受我国人多地少水缺的资源禀赋影响，价格竞争力提升的空间毕竟有限，应通过优质优价等措施提升品质竞争力。
（五）调控粮食供求关系必须要用好“两只手”，既让市场充分发挥配置资源的决定性作用，又适时适度进行干预。一般来说，市场自发调节会使资源配置趋于高效率和优化，但由于农业生产的信息不对称、弱质性、自然风险、市场风险等原因，粮食供求失衡不可避免，这就需要政府介入，适时适度进行干预。40年来，我国建立的生产调节、进出口调节、储备调节等宏观调节手段，对粮食供求平衡起到了积极作用，特别是2008年以来，在应对冰雪、地震等严重自然灾害和全球性粮价暴涨的冲击中发挥了重要作用。经济发展进入新常态后，粮食供求平衡问题越发复杂，更应发挥好“两只手”的作用，一方面要充分发挥市场的决定性作用，给予其一定的运行空间，不能将正常的周期性波动解释成市场失灵，让粮食生产基本由生产者依据市场价格信息和预期收益来进行决策；另一方面在市场失灵的情况下政府要适时适度进行干预，应保持政策的连续性和稳定性，区分短期调节手段和长期调节手段，短期调节以储备吞吐和进出口为主，长期调节以价格机制为主。另外要建立全国性的粮食产购与市场价格的监测、分析、预测体系，提供准确及时的信息，这是适时适度干预的前提。
（本文荣获国家粮食和物资储备局“庆祝改革开放40周年粮食和物资储备改革发展理论研讨征文活动”一等奖）
参考文献：
[1]中国粮食结构与粮食安全：基于粮食流通贸易的视角[J].毛学峰，刘靖，朱信凯.管理世界.2015(3)
[2]新时期我国需要新的粮食安全制度安排[J].马晓河.国家行政学院学报.2016(3)
[3]改革开放以来我国历次粮食供求失衡的回顾与启示[J]. 姜长云.中国农村观察.2006(2)
[4]我国粮价政策改革要促进竞争力提升[J].王士春.中国粮食经济.2018(4)
[5]中国粮食供需平衡分析[J].朱希刚.农业经济问题.2004(12)
[6]我国粮价政策改革的逻辑与思路[J].程国强.农业经济问题.2016(2)
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