文／《财经国家周刊》记者 刘琳
10月30日，安徽省财政厅成功公开招标发行了24.3亿元安徽省政府专项债券，其中发行2018年剩余棚户区改造额度6.5亿元、土地储备额度17.8亿元。这批债券的发行标志着安徽省已超额完成2018年全年地方政府债券的发行任务。
安徽此举并非个例。自8月财政部《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（下称“72号文”）发布以来，地方政府专项债券发行明显提速。截至9月底，就有陕西、甘肃、广东等省的专项债券发行达到了年内限额。
72号文要求各地至9月底累计完成新增专项债发行比例不少于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。财政部数据显示，截至2018年10月18日，各地发行地方政府专项债券18169.26亿元。其中，发行新增专项债券12648.26亿元，占当年新增专项债务限额13500亿元的93.7%。
“地方专项债之所以被赋予重任，并在短短几个月内颇受追捧，是在促进投资和基础设施建设的大背景下形成的。”中国财政科学研究院研究员赵全厚说。可以说，提速发行地方政府专项债券已经成为今年三四季度积极财政的一个核心发力点。
需求旺盛
中国社科院财经战略研究院副研究员蒋震对《财经国家周刊》记者表示，今年1月到4月间，地方债发行遇冷，从5月开始地方债额度才成规模配置到地方政府，但真正给地方政府发行专项债注入强心剂的，还是来自于财政部72号文的发布。
“这一文件明确了未来地方政府债券的政策导向，督促地方政府加速发行的政策思路十分清晰。”蒋震说，“这就倒逼地方政府专项债要在8~10月间集中发行，进入四季度后基建等项目才有资金支持。”
专项债券的发行有供给还不够，市场也要买账。值得注意的是，在近几个月地方专项债集中发行的同时，市场需求行情也同步见长，这从一级招标中可见一斑。专项债一级招标中认购倍数屡创新高是突出现象，比如9月21日江苏3年期地方政府土地储备专项债招标认购倍数高达40.9。
记者采访发现，银行是配置地方债的主要买家。一位私募公司固定收益部投资人士对记者表示，在近一段时间的市场背景下，股权融资存在一定不确定性。而与前两年相比，房贷市场的整体盘子同样有所收缩。而从银行贷款的角度来看，支持民营企业融资、保证项目资金链稳定等政策在过去一段时间存在执行不力的现象。“地方专项债风险又相对较低，多重因素影响下，地方专项债抛出供应后，银行配置意愿很明显。”这位人士说。
虽然供需旺盛，但专项债券的发行并未跳出预算。十三届全国人大一次会议审议批准2018年全国地方政府债务限额为209974.30亿元，其中，专项债务限额86185.08亿元。财政部数据显示，截至今年9月末，全国地方政府债务余额182592亿元，严格控制在全国人大批准的地方政府专项债务限额之内。
政策加力
虽然对于多数地方政府而言，伴随着10月的结束，2018年专项债的发行额度已达到年内限额，但是否就不再有发行空间？10月31日，中国政府网公布国务院办公厅下发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（以下简称《意见》），为专项债支持基建再加了一把力。
《意见》要求“保持基建领域补短板力度”，提出十大配套措施，其中便包括加强地方政府专项债券资金和项目管理。
《意见》提出，分配地方政府专项债券规模时，在充分考虑债务水平基础上，还要考虑在建项目和补短板重大项目资金需求，以及国家重大建设项目库项目储备情况。允许有条件的地方在专项债券发行完成前，对预算已安排的专项债券资金项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时归垫。
“这意味着可以让地方财政先将库款资金用于基建项目建设，等到发债筹资后，再把钱垫回，这可以加快基础设施项目建设，不让项目等资金，正是积极财政的体现和落实。”赵全厚说。
多位专家对记者表示，基建项目往往消耗资金量巨大，资金来源于地方政府债券、金融机构等多种渠道，允许地方在专项债券发行完成前，现行调度库款用于项目建设，相当于为地方基建项目的资金供应提供了一个稳定器，即使在金融市场融资存在不确定性的情况下，也可以让项目资金的供应有基本保证。赵全厚认为，这一政策要落实好，就要求地方政府进一步提升债务管理能力，对专项债券的发行规模、节奏有更科学的预算和更合理的安排。
更多探索
蒋震对记者表示，从2018年9月份起地方政府新增专项债计入社会融资规模。“这表明了一个重要的政策意向，也就是未来地方政府新增专项债的发行规模和速度，将对稳定社会融资水平和实施积极财政具有双重意义”。
以此来看，2019年新增专项债可能仍然会提速发行。
据记者了解，除规模和速度外，未来专项债的更多看点可能降落在专项债种类上。目前，全国范围内已发行的地方政府专项债券包括土地储备专项债、收费公路专项债及棚改专项债。
2017年，财政部曾印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，鼓励地方政府在限额内发行项目收益专项债。但2018年前8个月，在地方债整体发行节奏趋缓的背景下，地方政府在发行项目收益专项债券上几乎没有什么动作。72号文发布后，项目收益专项债券的发行速度也有所提升。
2018年8月20日，四川省财政厅发行了2018年四川省泸县乡村振兴专项债(一期)，这也是我国首只地方政府“乡村振兴专项债”。除此之外，轨道交通专项债、高等学校专项债、珠江三角洲水资源配置工程专项债券等项目收益专项债，也在湖北、云南、广东等地先后发行。
“目前无论是发行规模、频率，还是项目类型的选择，地方项目收益专项债都还处于探索阶段。”赵全厚说，“未来伴随着地方政府基建上马力度加大，这一类型的专项债也会随着专项债整体规模的增加而有所扩充，但规模肯定会严格控制在专项债的年度预算之中。”
据记者了解，未来乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域，将成为地方政府项目收益专项债的主要发力对象。
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