文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
眾所周知，產業新城是重資產、大資金項目，無論是對於地方政府還是產業新城運營商來說，獨立投資一個產業新城項目都是高風險、高負債且資源配置低效的。所以，積極倡導地方政府與社會資本進行合作，推動PPP模式在產業新城打造過程中發揮重要作用，已成為一種高效且科學的方式。
站在現實角度來講，將PPP模式應用於產業新城既解決了地方政府的財政壓力，也解決了產業新城運營商的資金壓力，對於推進產業新城快速發展，進而推進新型城鎮化建設意義重大。尤其是在公共產品和服務供給方面，PPP模式可以使政府和企業都避免陷入財政緊張的泥潭，有足夠的能力提供更豐富、多元的公共產品與服務。
ppp模式對推進新型城鎮化建設意義重大
不僅如此，PPP模式帶來的機制體制創新，一是使得政府不再揹負“家長”的包袱，在“包辦”產業新城全生命週期服務供給的道路上艱難前行。通過與產業新城運營商合作，授予產業新城運營商更大的權力的自由度，地方政府的角色轉變為監督者、合作者。二是使得產業新城運營商能夠完全從市場角度出發，以更加先進、專業、高效的開發模式去打造產業新城。這背後凸顯出的是全新的公共治理理念。
1、PPP模式之於產業新城發展的必要性和可行性
近年來，產業新城因其產城融合、宜居宜業的本質已經成為新型城鎮化發展的有效的模式探索，發展迅速，擴張猛烈，這與PPP模式的大力推廣和應用是分不開的。實踐證明，對於產業新城的打造而言，PPP模式既有其必要性也有其可行性。
對於地方政府而言，產業新城是解決地方區域經濟發展問題的有效手段。但是，產業新城的選址一般在環中心城市帶，這裡地處城郊、縣域，地方財政實力極其有限，難以獨自承擔起一個產業新城項目的投資重擔。即便以過往常用的土地出讓這種簡單粗暴的手段也難以解決問題，這是因為，產業新城要與中心城市形成具有互補性和比較優勢的產業經濟格局，這就要求產業新城所用的土地和資源要素價格要對中心城市有競爭性的優勢，這就使得土地價格便宜，而資源成本升高，地方政府出讓土地也難以籌集足夠資金。
產業新城是解決地方區域經濟發展問題的有效手段
不僅如此，在當前國家要對地方債務實行嚴格的規模控制和預算管理大背景下，地方政府的融資平臺和融資手段大面積收縮，財政更加困難。在這種時候PPP模式就十分必要了，通過這一模式在產業新城打造過程中引入社會資本即產業新城運營商，這一定程度上解決了地方政府的財政困難，反過來看，PPP模式其實也解決了產業新城運營商在打造產業新城時的資金困難。
而且從傳統意義上講，產業新城屬於公共事業領域，私人部門涉入存在制度上的壁壘。PPP模式通過委託協議的方式將私人部門引入產業新城這一行業，從根本上破除了行業壁壘，這為私人部分既產業新城運營商推進產業新城落地提供了現實和政策基礎。
除此之外，產業新城運營商通過產業新城的項目進入公共事業領域，有利於充分發揮社會資本的效用，實現資源的最優化配置。而地方政府在與市場化企業的合作過程中，除自身的財政壓力得以緩解之外，還能學習市場化企業先進、科學的管理和經營經驗，有利於推動政府部門新一輪的職能創新和角色轉變。
產業新城是工業化和城鎮化發展帶來的必然成果
產業新城所提供的產品，無論是產業、居住、交通、生態、生活等方面，都具有很明顯的公共屬性，這與PPP模式十分契合，這是因為PPP項目本身就具有十分明顯的公共屬性。所以，產業新城和PPP模式在產品屬性、合作方式、發展需求等多個方面高度契合。產業新城既是工業化和城鎮化發展帶來的必然成果，也是不斷提升城鎮經濟、縣域經濟發展水平和居民幸福指數的重要舉措，更是我國探索PPP模式發展的一個新領域。
2、PPP模式之於產業新城的核心價值之一是融資模式創新
過往產業新城的融資手段主要以債務融資、資產證券化和產業基金投資為主。其中最傳統的就是債務融資，融資主體是地方政府的平臺公司，如城投公司等。這種融資模式一是地方平臺公司以政府的財政資金、國有資金或特許經營權等作為擔保，向國家開發銀行或其他商業銀行需求貸款；二是地方平臺公司公開發債，一般都有地方政府做背書或信用擔保。這種債務融資模式是現如今地方政府債務高築、陷入償債危機的主要原因之一。
而證券化融資其本質是股票融資，是通過將產業新城項目運營主體上市來實現。產業基金投資，顧名思義是對產業新城項目主體進行股權投資或者對項目本身直接進行投資的模式，是一種集合式投資。這兩種模式相對於債務融資更加市場化，但是門檻和成本都更高。
這三種主要融資手段都在過往的產業新城發展過程中發揮了重要作用，但是隨著PPP模式不斷應用於產業新城的打造，融資所涉及到的主體和風險都在不斷地發生變化，融資模式和手段也與時俱進，做出了適應於PPP模式的優化和改進，PPP模式下的融資手段才是PPP模式應用於產業新城的核心。
PPP模式下的融資手段才是PPP應用於產業新城的核心
產業新城之所以引入PPP模式，很大程度上是因為地方政府的融資能力和手段較為匱乏，選擇引入市場化企業作為合作伙伴，使其來承擔部分甚至全部的融資責任。所以，PPP模式下產業新城項目的融資主體發生了變化，這就要求融資模式和手段也要更加市場化和多樣化。
具體來講，PPP項目的資產證券化和引入產業投資基金是更加符合PPP模式的融資手段。這是因為證券化可以充分發揮市場化企業的融資優勢，證券化融資帶來的高回報能有效提高其積極性；而產業基金融資則是組建了公共部門和私人部門之間的風險共擔機制，這也高度契合了PPP模式的特徵。
PPP模式除了使得融資方式更加多樣化以外，也更能發揮政府公共部門在融資過程中的政策優勢。PPP模式使得政府雖不一定直接參與投資，但對於融資方式和過程仍然有一定的政策優勢。社會資本通過各種融資方式加入產業新城的開發需要經過各類審批程序，在這個過程中公共部門的政策優勢一方面體現在政府可以通過稅收等政策為私人部門的融資提供優惠，加強私人部門融資的保障；另一方面可以在各個審批環節投入政策支持，降低交易成本。
3、PPP模式應用於產業新城發展的方法論思考
隨著中國區域經濟一體化戰略的不斷推進，在當前產業變革與重塑大背景下，產業新城的發展更加快速，在這個過程中，PPP模式又該如何改進呢？
首先，對於以地方政府為主的公共部門而言，應以優化PPP模式應用於產業新城的頂層設計為首要任務。
第一，建立PPP模式社會資本選擇的方式和標準。當前，我國對產業新城開發的社會資本方的選擇尚未形成統一的標準，更多是將具體的裁量權交由當地政府自行決定。雖然這在一方面有利於當地政府根據實際情況靈活選擇社會資本方，但在另一方面，某些地方政府為了追求政績、緩解財政壓力強行推進產業新城項目落地，或者地方政府對社會資本甄別能力有限，進而對社會資本考量不充分而選擇了不合適的社會資本方，導致項目無法進行而造成損失。因此，要在一定程度上建立一套社會資本的選擇方式和標準，通過科學的指標體系對社會資本方的資質確定基本範圍，保證所選中的社會資本方有能力和當地政府共同完成產業新城的開發。
第二，明確PPP模式下公共部門在產業新城開發過程中所提供的優惠政策底線。我國《擔保法》明確規定，禁止政府在產業新城項目中出現保底擔保行為，但是對政府所能提供的相關具體優惠政策並未作出詳細說明。公共部門在產業新城開發過程中需要充分發揮政策優勢，在土地、稅收等方面提供優惠，但是必須要有一定的底線，不能為了吸引社會資本提供無限制的政策優惠。各地產業新城開發的情況不盡相同，不宜對政策優惠做太過詳細的規定，但是要明確相應的底線，保證產業新城開發的公共性。
華夏幸福產業新城PPP模式
第三，建立PPP模式下公私雙方合作中各個環節的具體操作標準。按照我國PPP模式應用於產業新城的三個層面，公私雙方的合作主要涉及政府對產業新城戰略規劃的審查、規劃落地過程中的付費、監管以及運營維護階段的驗收和產權移交。針對三個層面的每一環節，都應該建立標準化規定，包括規劃審查標準、付費方式和金額範圍、監管範圍和職權、驗收標準和移交方式與期限等，都應作出明確的規定，以此釐清雙方的職權範圍，避免出現權利的交叉和責任的空白。
其次，對於社會資本方即產業新城運營商來說，要實現PPP模式在產業新城中應用，保證PPP模式下產業新城開發的成功，私人部門也就是產業新城運營商的專業能力至關重要。在產業運營能力、城市建設能力、企業經營能力三大能力框架下，最能發揮PPP模式特性和優勢的是城市建設能力框架裡的基礎設施建設和公共服務供給，還有就是企業經營能力框架下的融資能力。
但是，對於產業新城運營商而言，如何在未來的產業新城打造實踐中進一步創新PPP模式的應用方法和機制，才是更應該思考的問題。
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