來源:中國科協創新戰略研究院《創新研究報告》
第50期（總第251期）2018-9-5
<strong>編者按：作為快速發展的新經濟形態，分享經濟在改變傳統經濟模式及生活模式的同時，也在創新領域、市場格局以及行業監管等方面呈現出了新趨勢，同時也為政府治理在各方面都帶來了新的挑戰。本文從整體上分析了我國分享經濟發展現狀，剖析了目前分享經濟的治理在治理理念、治理機制、治理工具及配套的財稅政策等方面存在的一系列問題和挑戰，並從樹立協同治理理念、運用數字化治理工具、完善法律法規政策及建立健全財稅制度等方面提出了完善分享經濟治理的相關政策建議。
隨著新一輪科技革命和產業變革的孕育，以分享經濟為代表的信息經濟快速興起，形成了新的經濟增長點和發展模式。分享經濟是信息技術革命與人類社會發展需求相適應而產生的必然結果，已逐步從經濟運行新理念向社會生活新模式演變，並將成為人類從工業社會走向信息社會的重要推動力。發展分享經濟是推進我國供給側結構性改革的重要抓手，也是我國實現跨越式發展和趕超的新機遇。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中第一次把“分享經濟”寫入了黨和國家的發展戰略規劃，指出要“發展分享經濟，促進互聯網和經濟社會融合發展”。十九大報告明確指出，要推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，在共享經濟等領域培育新增長點、形成新動能。作為快速發展的新經濟形態，分享經濟正在改變傳統的經濟模式，並在創新領域、市場格局以及行業監管等方面呈現出新的趨勢，同時也引發了一系列的經濟、社會和治理挑戰。能否抓住分享經濟發展的機遇，同時妥善應對分享經濟快速發展對社會治理帶來的挑戰，關鍵在於推動分享經濟治理創新，推進國家治理體系和治理能力的現代化。
<strong>一、我國分享經濟發展現狀
根據國家信息中心分享經濟研究中心、中國互聯網協會分享經濟工作委員會發布的《中國分享經濟發展報告2017》，分享經濟指利用互聯網等現代信息技術整合、分享海量的分散化閒置資源，滿足多樣化需求的經濟活動總和。伴隨著分享經濟鼻祖Airbnb及Uber的出現，分享經濟的發展浪潮逐漸從歐美席捲到亞太等地區，目前已成為全球經濟發展的熱點。
總體來看，目前分享的領域在不斷擴展和細化，從最初的房屋、汽車分享拓展到現在的餐飲、教育、金融等多領域、多市場。參與規模也越來越大，資本相繼投入，催生了大量的創業企業，其中不乏估值在10億美元以上的獨角獸企業。同時，全球分享經濟的競爭格局尚未形成，對於大多數初創企業來說，盈利模式尚處於探索之中，各國的平臺企業都在迅速崛起，各國的政策支持力度也越來越大，全球格局處在快速變化中。隨著區塊鏈、物聯網等新技術的應用和滲透，將會為分享經濟帶來更大的創新發展的可能。
根據《中國分享經濟發展報告2017》，2016年我國分享經濟市場交易額達到3.45萬億，同比增長103%，主要集中在知識技能、房屋住宿、交通出行、生活服務、生產能力及醫療和資金領域，滴滴出行、陸金所、餓了麼等企業入圍全球獨角獸企業榜單，平臺數量持續上升，產業初具規模。未來幾年我國分享經濟仍將保持年均40%左右的高速增長，到2020年分享經濟交易規模佔GDP比重將達到10%以上，對宏觀經濟的拉動效應十分明顯，發展潛力巨大。未來十年，我國分享經濟領域有望出現5~10家巨無霸平臺型企業，創業企業和新興行業也將不斷崛起，逐步從早期的模仿到進行本土化創新，積極開拓國際市場。
分享經濟的崛起和快速發展也帶來了一系列的問題和挑戰，對現有的監管政策和法律法規都產生了重要影響，許多分享經濟模式的監管體系亟待重構，所引發的利益調整協調難度也比較大，對分享經濟治理的創新形成倒逼態勢。但分享經濟的監管治理尚無成熟的經驗可借鑑，亟待結合我國分享經濟發展現狀，及時制定適應分享經濟發展的政策制度體系，創新監管方式和監管手段，妥善處理新經濟形態引發的利益平衡矛盾，為分享經濟的發展創造良好的環境。
<strong>二、我國分享經濟治理面臨的主要挑戰與問題
<strong>1. 觀念認識不到位，治理理念有待轉變
目前，社會各界對分享經濟的認識還沒有真正到位，科學系統的理論研究也比較缺乏，治理理念有待轉變。分享經濟的監管治理尚無成熟經驗可供借鑑，面對分享經濟新業態的迅猛發展，政府和企業都有一定的困惑。政府在理念上千差萬別，一些監管部門存在“不懂、不敢、不願”的情況；一些地方政府叫停分享經濟，認為其會擾亂城市管理秩序,或者無法納入既有的管理框架；也有一些地方政府為分享經濟保駕護航,推動其健康發展。“放管服”對於分享經濟的發展來說至關重要。2017年7月3日，發改委、工信部等八個部委聯合印發了《關於促進分享經濟發展的指導性意見》，要求清理規範中制約分享經濟發展的行政許可、商事登記等事項，進一步取消或放寬資源提供者市場準入條件限制等。但針對分享經濟發展過程中出現的問題，普遍反映出當前仍然存在監管過嚴過死、前置審批管理過多的情況。在放權方面，雖然很多權力已經下放，但實際中仍存在放不下去或放不徹底的情況，在服務方面，也存在“短腿跟不上”的情況。對企業而言，尚不清楚新業態下自身所面臨的制約、所需要的服務及所承擔的社會責任有哪些。分享經濟的未來前景，在很大程度上取決於政府、企業和民眾的協同治理能力。只有轉變傳統的監管理念，樹立起政府、企業、第三方組織及民眾的協同治理理念，政府引導、企業規範和用戶參與三管齊下，才有可能持續穩健地推動分享經濟的發展。
<strong>2. 利益協調難度大，治理機制尚不健全
分享經濟作為一種全新的經濟形態，引發了大範圍的利益調整，統籌協調難度大。分享經濟的發展大大降低了諸多行業的進入門檻，分享型企業擁有顯著的成本優勢、創造無限供給的能力、趨近於零的邊際成本，使傳統企業面臨巨大競爭壓力。在具有排他性的壟斷市場中，分享型企業的進入及其快速擴張的發展態勢衝擊著原有的商業邏輯和經濟秩序，直接引發了社會財富和利益的重新分配，不可避免地會遇到來自既得利益者的質疑和阻撓。同時，分享經濟可能引發深層次的社會分工與組織變革，涉及的領域之廣、人員之多前所未有，協調難度明顯加大。對於政府來說，政府部門之間的協同與跨域治理的問題也是分享經濟治理所面臨的一個重要問題。由於分享經濟的平臺化、跨區域、跨部門、跨行業等特徵和發展實踐的現實需求，無法明確判定其屬地範圍和行業屬性，也就無法明確具體應由哪個屬地、哪個部門監管。很多分享經濟行業由於涉及面比較廣，都會涉及多個監管部門的監管，這些監管部門之間如何協同聯動、最大限度減少政出多門將會帶來的負面影響，是提升政府治理能力的一個重要課題。
<strong>3. 法律法規體系不完善，法律監管存在空白領域
當前分享經濟仍處於探索時期，產品質量保障體系的規範化、服務的規範性和標準化等方面都存在不足，並且存在同質化惡性競爭的現象。但在目前的分享經濟模式下，尚沒有明確適用於分享經濟領域的法律法規體系，法律監管存在空白領域，一些法律法規已無法適應分享經濟業態發展的需求，有些甚至會阻礙創新。如第三方平臺、資源供給方及資源使用的需求方三方沒有清晰的責任劃分，三方在交易過程中各自承擔的責任、義務、權利缺乏完善的法律依據，會導致各種問題及糾紛的出現，也易誘發鑽法律空子獲取不當利益的行為。一個顯著的問題便是分享經濟領域勞動者權益保護問題，飛速發展的分享經濟衍生了大量的就業機會和崗位，但由此產生的勞動關係並非傳統的勞動僱傭關係，現有的社會保障制度難以覆蓋，一旦發生勞動爭議，勞動者的權益將難以得到維護和保障。加上很多從事分享經濟領域的工作均為兼職工作，平臺企業針對這些兼職人員的勞動權益缺乏保障。同時，在分享經濟商業模式下，平臺將會採集用戶的相關信息，個人的數據及信息極易被洩露，但關於個人數據管理的法律體系尚不完善，缺乏明確的、可操作的涉及隱私信息的保護機制和保護規則，沒有有效的政策或機制解決分享經濟下數據開放過程中產生的隱私或個人信息保護問題。
<strong>4. 現有的財稅制度無法滿足分享經濟發展的需要
由於分享經濟具有典型的跨區域、跨行業特徵，現有的稅收制度和稅收法規越來越無法適應分享經濟的發展需要，存在大量偷稅漏稅的現象。分享經濟領域商業模式的特殊性及業態的融合性使得納稅主體、課稅對象、具體適用稅種和稅率難以明確。從分享經濟的運營模式來看，平臺企業及交易雙方都應是不同稅種的納稅主體，但目前尚未確立相應的稅收制度，適用稅率也難以選擇。部分分享經濟平臺企業註冊為科技類創新型企業,缺乏在專業領域的合法運營資質,也沒有法律法規對其應繳稅種進行規範，容易造成不良競爭，反而不利於創新創業。部分平臺企業將註冊地選為稅負較輕的國家，將稅收從國內轉向國際。對於個體而言，由於行業的准入門檻較低，自身的納稅意識缺乏。對於稅收徵管來說，由於在分享經濟模式下，交易可以藉助互聯網在任何地方進行，這就導致了傳統交易中依照屬地原則來選擇納稅地點的方式不再可行，使稅收管轄權難以劃分。進一步地，將帶來稅收徵管的發散，使數據獲得及共享程度較低、稅收稽查難度較大，給稅收徵管帶來了一系列的挑戰。
<strong>5. 社會信用體系建設相對滯後，信用問題頻發
基於互聯網平臺進行交易的交易者雙方彼此是陌生的，交易和分享的進行一定程度上便是基於彼此的信任和信用，因此誠信體系的建設對於分享經濟發展至關重要。如在房屋租賃領域，完善的誠信體系可以對租賃雙方都構成相應的行為規範和約束，可以使雙方更放心地進行房屋的租賃和共享。Airbnb在成立初期，發生過房主被租戶盜取財物的問題。但對於我國來說，恰恰缺乏完善的誠信體系，社會信用體系建設相對滯後，部分社會成員信用意識不強，失信問題仍大量存在，缺乏對失信行為的嚴格懲戒機制，失信行為在分享經濟領域市場上也頻繁出現，影響人們對分享經濟模式的信任，導致交易成本上升，從而限制分享經濟的發展。
<strong>三、完善分享經濟治理創新的相關建議
<strong>1. 樹立協同治理理念，整合多方治理資源
面對分享經濟，要採取開放包容鼓勵的態度和合理的治理舉措。首先需要樹立起對分享經濟正確的認識和正確的治理理念，協同治理是分享經濟發展的客觀要求和必然結果。樹立協同治理理念，探索建立政府、平臺企業、第三方組織及資源提供者和消費者共同參與的分享經濟多方協同治理機制，整合多方治理資源，每個治理主體都將發揮重要的作用。對政府來說，要進一步轉變管理理念，鼓勵社會監督和協同治理，引導發動平臺、社會機構、消費者、提供者等多方力量，深化與平臺的合作，建立一套多主體互動的綜合治理體系。對平臺企業來說，需要充分認識到平臺的責任邊界，制定有利於平臺良性運營、政府監管和惠及社會的平臺規則，利用大數據等高科技手段加強平臺運營管理，堅持以用戶為核心、堅持價值創造，承擔更多的公共服務功能。不能因為當前存在制度的缺失或監管的空白而存在僥倖心理，更不能利用這些漏洞來謀取不正當得利。既要加強內部治理，也要主動強化與監管部門的互動，通過建立數據共享機制，主動向政府部門提供數據及信息，為相關政策的制定提供依據，實現內生治理效益的外部化。對行業協會等第三方組織來說，應在標準化建設和行業自律等方面發揮作用，研究制定行業服務標準和業務規範，建立爭議、投訴處理機制和反饋機制，在協調企業之間、企業與監管部門之間關係上發揮紐帶作用。對個人來說，在參與、享受分享經濟時，也要樹立起共享共治的理念，積極通過平臺參與治理，為完善分享經濟治理體系建言獻策，也可通過評價、反饋機制對平臺企業實行監督，推動分享經濟健康發展。
<strong>2. 運用數字化治理工具，創新政府管理方式
由於分享經濟以互聯網為依託，所有交易也是基於互聯網平臺，且會生成交易記錄。因此要創新管理方式，就要充分利用雲計算、物聯網、大數據等信息技術手段，將平臺上交易產生的各項數據歸集整合起來並建立起大數據系統，實時監控、定時公開，在系統中處理相關政務。加快推進公共數據開放，探索政府與分享型企業數據開放共享的合作機制，拓寬企業獲取數據的渠道，降低數據獲取成本。積極利用大數據等新技術手段實現精準治理，加強中央有關部門之間、中央與地方在分享經濟監管領域的協調聯動，加強事中事後監管，切實落實分享經濟領域的簡政放權。同時，引導分享經濟的各利益相關方履行社會責任，同時也增強社會公眾平臺監管參與意識。可以在有條件的地方開展分享經濟發展綜合試驗，及時總結分享經濟發展的成效經驗，並在全國範圍內加快推廣。
<strong>3. 完善法律法規和政策體系建設
完善法律法規體系，制定相關政策，規範分享經濟中各主體的行為，讓分享經濟模式下的經濟行為有法可循，競爭有序。要拋棄、廢除對分享經濟發展有制約、障礙的政策和法規，及時修改已經明顯不適用的法律法規，通過在民法、商法等相關法律中補充一些針對分享經濟發展的條款，出臺一些支持新經濟、新模式發展的政策。對看不準或者現在還比較模糊的，但具有發展潛力的新業態，給予一定的發展空間和成長培育期。尤其是在分享經濟發展初期，多數企業和產業發展仍處在探索創新階段，政府可以在建立和完善補位性、底線性和保障性的制度及規範等方面多做一些工作，如研究制定以用戶安全保障為底線的創新准入政策，儘快完善適應新業態發展的社會保障機制，保障分享經濟從業者的各項勞動權益及消費者的各項權益。
<strong>4. 完善社會信用體系建設
信用體系是分享經濟商業模式重要的支撐和依賴，必須要建立起一個嚴格的、可以保證交易雙方進行安全交易的信用評級系統，增強信用評級。可以進一步探索平臺信用保障體系的建設，在這個信用評級系統中，要能夠覆蓋交易雙方，並通過實名認證等方式確保平臺交易雙方信息的真實性，從而基於平臺設立起實名制的信用評價系統，對信用評價較高的交易雙方給予更多權益，反之視情況拉入黑名單限制或禁止交易，以便為交易前、交易中和交易後等整個交易鏈條提供信用參考，從而為分享經濟提供安全的交易環境。政府部門要聯合推進對信用數據的合作共享，促進平臺企業與徵信機構有效對接，加強對平臺用戶的信用甄別和管理，大力倡導信用理念，推動信用體系建設和分享經濟的協同發展。
<strong>5. 建立健全財政稅收制度
最後，完善分享經濟發展的財稅金融制度。首要任務是儘快明確稅制要素，根據不同的商業模式分類別確定不同稅種的納稅主體、課稅對象及徵稅方式。提高稅收徵管水平，合理確定分享經濟領域稅收的管轄權，兼顧效率與公平。充分利用雲計算、大數據等現代化信息手段，提高納稅服務的信息化水平，加強對平臺涉稅信息的採集，推進線上線下一體化管理。利用第三方支付平臺，由平臺代收代繳相關稅收。推進分享經濟領域個人所得稅的徵收監管，完善個體參與者的稅收監管。通過適度放寬平臺企業申請創新型企業、高新技術企業資格認定條件等方式，推進稅收優惠政策落地。同時，也要注重改善稅收服務，優化稅收辦理流程，建立健全諮詢公開制度，便利納稅人的納稅流程。
郜媛瑩, 陳銳. 我國分享經濟治理創新研究[J]. 現代管理科學, 2018(6).
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