PPP項目流程大致可分為5個階段，項目發起、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交。根據財政部官方數據顯示，截至2018年3月末累計項目總數7,420個、投資額11.5萬億元，儲備清單項目5,721個，投資額6.1萬億元。
2017年12月末和2018年3月末管理庫各階段示範項目數和投資額情況如圖
根據圖，一季度進入執行或移交階段的項目在增加，落地速度在加快。但在PPP項目推進過程中，還有很多專業問題值得我們去學習研究。
為此，度川管理研究部整理了在PPP項目5個階段中的常見問題，以饗讀者！
一、項目識別階段
01
問題一
誰能發起PPP項目？應當向誰提出？
按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發起項目。
政府發起是由財政部門（政府和社會資本合作中心）負責向行業主管部門徵集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，向財政部門申報。
社會資本應以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在實踐中，通常PPP項目是由行業主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發起，向當地的財政部門申報。如果是省一級向下主導PPP項目的地區，是由市/縣級的地方政府，委託當地的財政部門，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示範庫、推介庫和備選庫，重點支持示範庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。
02
問題二
立項階段《可研》的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進？
這裡的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發改委立項審批中重要的支撐性報告。
在財政部發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項目發起階段，“新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設的合作項目，應明確可行性研究、勘察設計等前期工作要求”。因此,從理論上來說，可研是項目立項的依據，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否採取PPP都不可能實施。
現實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那麼很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發改委審批確定立項之後，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數，作為調整實施方案的重要依據。
缺少可研會導致項目流程不完備，實施方案(或初步實施方案)依據不充分不準確，無論是業主方、社會資本，還是諮詢機構都應當清楚其中存在的風險。如果按照非常規的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關部門瞭解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風險。
03
問題三
哪些主體可以作為實施機構？
發改委2724號文對實施機構進行了描述：實施機構是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權範圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
其中實施機構在選擇合作伙伴時即作為採購人，通過政府採購的流程選擇合作伙伴，同時負責資格預審、談判、最終確認等工作（可以委託採購代理機構辦理相關事宜）。
關於哪些主體能夠成為實施機構，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作”。發改委2724號文也提出“按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”。
綜上，只要是政府授權的,職能部門、事業單位、行業管理部門、行業運營公司、其他相關機構（平臺，地方國企）均可作為實施機構。
但是我們在實施的過程中發現,部分職能部門、事業單位、行業管理部門若作為實施機構，可能直接參與到項目的經營中，同時又承擔了項目的監管、考核等職責，存在“既做運動員,又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監管考核分開，由兩個主體分別承擔各自職責範圍內的工作，以確保政府簡政放權，不過度干預市場。
04
問題四
物有所值評價和財政可行性論證由誰來做？
因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要麼是行政機關性質的財政部門，要麼一般是事業單位的PPP中心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業中介機構提供服務時，屬於政府購買服務的範疇，也屬於《中華人民共和國政府採購法》約束的範疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業主管部門開展財政承受能力論證工作並聘請第三方專業中介機構予以協助時，必須符合政府採購法律法規的要求，而不能隨意委託。
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