21世紀經濟報道記者獲悉，全國人大代表、中國人民銀行天津分行行長周振海帶來了一份關於儘快出臺《支付機構條例》議案。
2010年6月人民銀行發佈實施了《非金融機構支付服務管理辦法》（人民銀行令[2010]2號），兩百多家支付機構獲准進入支付服務市場，極大激發了市場活力。支付機構積極開展技術、產品及業務模式創新，支付業務量呈幾何增長，極大滿足了社會公眾多樣化的支付需求，推動了金融普惠工作深入發展。支付行業規模快速擴張的同時，也出現了監管邊界模糊、無證經營支付業務、處罰力度不足等問題，監管規則與行業快速發展不相適應，迫切需要出臺法律層級更高的《支付機構條例》，彌補監管空白、強化監管約束、促進行業創新發展。
周振海認為，制定《支付機構條例》很有必要。其議案主要建議摘錄如下：
（一）制定《支付機構條例》是治理行業違規的需要。近年來，支付機構創新產品和服務，極大滿足了廣大人民群多樣化的支付需求，但同時也出現了大量違規經營的問題。例如，部分機構商戶准入不嚴，為賭博、非法交易平臺等提供結算服務；部分機構以創新為載體進行違規套利；部分機構出現挪用客戶備付金、外包機構捲款跑路、客戶金融信息洩露等風險事件，嚴重擾亂市場秩序。但《非金融機構支付服務管理辦法》屬於部門規章和規範性文件，法律位階較低，對違規行為處罰額度低，處罰金額與支付機構違規所得不匹配，難以對支付機構違規行為形成有效約束。為解決處罰力度不足的問題，人民銀行後期出臺的規章制度，援引《中華人民共和國中國人民銀行法》的相關罰則，但造成處罰標準不統一的局面。因此迫切需要出臺《支付機構條例》，提高法律層級，統一處罰標準，加大處罰力度，對行業違規亂象形成有效監管約束。
（二）制定《支付機構條例》是填補監管空白的需要。一是當前支付機構監管框架及制度是基於組織機構的監管，但是支付市場的創新發展，模糊了不同機構所提供的產品邊界，支付服務產品外在表現形式日益多樣化，以機構監管為基礎的監管規則不能適應市場的快速變化。二是支付市場上不斷湧現出大量無證經營支付業務的機構，其缺乏必要的資本金、風險安全措施，在未取得《支付業務許可證》的情況下開展支付業務違規聚集資金、客戶信息，成為一些重大風險的源頭。因此需要出臺《支付機構條例》，增加功能監管的規定，將支付領域的業務創新納入監管，建立無證經營支付業務聯合治理機制，持續清理無證經營支付業務行為。
（三）制定《支付機構條例》是宏觀審慎管理的需要。支付機構的發展有效彌補了傳統支付結算體系在小額高頻支付方面的不足，其結算網絡延伸遍及實體商戶和電商商戶。因此支付機構自身的資金、信息、運行等風險直接影響經濟活動的方方面面，具有較大負外部性。而部分控股集團通過投資關係、協議或其他安排實際支配支付機構，如果按照集團整體利益目標干預支付機構經營，甚至抽逃支付機構註冊資本，將會降低支付機構風險抵禦能力，並對備付金安全、客戶信息安全構成威脅。為妥善應對支付機構的外部性問題，迫切需要制定《支付機構條例》，構建支付機構宏觀審慎管理制度框架，有效隔離支付機構內外部風險。
對此，周振海建議國務院儘快制定《支付機構條例》，明確以下內容：
（一）提升法律層級，加大處罰力度。建議加快立法，出臺《支付機構條例》，提高支付機構監管制度的法律層級，提升支付機構監管的法律效力，增強支付機構監管的權威性和約束力。同時，加大對支付機構違規行為的處罰力度，使違法成本與違法所得相匹配；建立違規風險事件的責任人追究、高管處罰、違規人員行業禁入等處罰措施，促進行業規範發展。
（二）機構監管和功能監管相結合，建立全口徑的監管框架。《支付機構條例》應增加功能監管的規定，實現機構監管和功能監管相結合，對經濟金融活動中支付機構和支付業務實現監管的全覆蓋。一是建立具有前瞻性、擴展性、適應性良好的支付功能分類標準，能夠將支付行業創新業務納入監管框架。二是針對無證經營支付業務的行為，建立人民銀行、工商、公安等部門的聯合治理機制，明確聯合執法程序、認定標準、處罰處置措施等，對於情節嚴重的無證經營支付業務行為應適用《刑法》。
（三）加強支付機構宏觀審慎管理，防範系統性風險。針對支付機構的外部性風險，《支付機構條例》應建立准入監管、穿透監管、持續過程監管等條款內容。一是嚴格市場準入管理，機構申請牌照應擁有可靠的投資主體、良好的財務狀況，具備信息技術安全、內控制度健全、應急措施完備等條件，夯實支付機構穩健高效運行基礎。二是建立穿透監管條款，對支付機構股權或實際控制權實施穿透監管，建立多部門聯合檢查機制，防範外部風險引起的支付機構系統性風險。三是明確支付機構肩負的公共服務安全責任，包括客戶資金安全、消費者權益保護、信息系統安全、反洗錢等方面，降低對經濟金融體系的潛在風險。
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