隨著戶籍制、班田制等核心律令制度的逐漸形骸化，日本律令制度下的稅收體系自然也日漸失效了。
弘仁二年（811年）時還頗有盈餘的官庫，在進入九世紀下半葉後，由於欠稅、逃稅情況日益嚴重，已經入不敷出。為了支付中央官員的俸祿，日本朝廷開始動用各地用於官稻借貸（公出舉）的“本稻”，以及用於賑災的“不動谷”。
然而，此時的不動谷除了要用來應對饑荒、自然災害，同時還是大規模軍事行動，以及大規模營造的經費來源之一。如果不能設法避免不動谷數量的銳減，勢必將會導致統治基礎的嚴重動搖。由此，元慶三年十二月（880年1月），時任民部卿兼中納言的藤原冬緒提議在畿內地區的5個令制國【1】設置官田，利用官田收益支付官員俸祿，是為“元慶官田”。
注1：“國（令制國）”約相當於我國唐代的“州（郡）”，其通常是古代日本最高或相對較高的一級地方行政區劃。這5個令制國即“畿內五國”——大和國的區劃範圍，大致相當於現在日本的奈良縣；山城國的區劃範圍，大致相當於現在的京都府南部；攝津國的區劃範圍，大致相當於現在的兵庫縣東南部，外加大阪府的一部分；河內國的區劃範圍，大致相當於現在的大阪府東部，和泉國的區劃範圍，大致相當於現在的大阪府西南部。
具體而言：大和國1200町，山城、攝津、河內三國各800町，和泉國400町，共計設置4000町官田。經營方式既有類似“公營田”【2】的，也有包租形式的。名義上，地方官在宮內省的監督下作為經營負責人；而實際上負責經營的，則是“惣監”和“正長”。
注2：接近於“僱傭百姓耕作國有田地”的形式。
由於官田的地租負擔較輕，發覺有利可圖的“富豪之輩”【3】紛紛試圖謀求擔任惣監、正長。就這樣，許多依然在政府控制下的國有土地，亦開始漸漸由富豪之輩實際經營了起來。不過對於他們而言，生活中自然不可能全都是如此的好日子，“麻煩”也接踵而來了。
注3：富豪之輩，即或僱傭，或通過債務關係控制失地、逃亡農民，來開墾、耕作田地，以及經營高利貸，並由此發家致富，積累大量私有財產的富人。他們之中包括了地方豪族，有勢力的豪農，移居地方或土著地方的中、下級官員及其子弟等等。
首當其衝的便是“完稅問題”。
在八世紀末九世紀初的時候，富豪之輩面對仍然以個人為課稅對象的律令國家稅收體系，有許多空子可以鑽。逃稅因而成為他們財富增殖的一大手段。然而好景不長，到了九世紀二十年代左右，朝中有越來越多的人開始明確意識到課稅對象必須向土地轉變，因而開始著手推動改革。
之後，逃稅對於富豪之輩而言變得日益困難。原本可以利用的空子，由於課稅對象的改變而難以再起作用。縱使當事人在官府徵稅期間逃跑或躲藏起來，可田地、家宅等不動產又要如何逃跑、躲藏呢？“跑得了和尚跑不了廟”的情形下，即便官府找不到人，一樣可以通過查封、沒收財產等手段來達成徵稅目的。而更要命的是，“國司請負制”【4】在九世紀末的寬平年間（889年-898年）漸次推行開來了。
注4：國司請負制，即當時朝廷為了解決“租稅收入難以確保”這一現實問題，而推行的包稅制度。簡而言之，就是在“地方官無論如何都必須確保向朝廷上交一定數額租稅”的前提之下，朝廷相應地向地方官大幅度下放“徵稅權”和“軍事·警察權”。
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