非存款組織放貸條例亟需儘快出臺
小額貸款公司行業發展迅猛卻長期無法可依專家建議
一筆3萬元的貸款,就讓農民養殖戶馮某度過了難關。發放這筆貸款的,是一家小額貸款公司。
按照原銀監會的認定,小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立,不吸收公眾存款,經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。
小額貸款公司自2008年開始試點。中國人民銀行數據顯示,截至2018年年末,全國共有小額貸款公司8133家,從業人數90839人,貸款餘額9550億元。
中國小額貸款公司協會、中國人民大學中國普惠金融研究院近日完成的一份行業調研報告顯示,小額貸款公司在服務“三農”、解決小微企業融資難問題等方面,彌補了金融服務的不足,但小額貸款公司行業立法工作明顯滯後,行業存在制度短板。
業內人士在接受《法制日報》記者採訪時建議,結合我國小額貸款公司試點以來的發展實際,亟需加快出臺非存款組織放貸條例,解決小額貸款公司行業“無法可依”的局面。
小額貸款公司試點多年
行業發展尚存制度短板
馮某是山西省晉中市的農民,他獲得小額貸款的經過,被寫入中國小額貸款公司協會主編的一份材料中。
中國小額貸款公司協會是經銀保監會批准成立,在民政部登記註冊的全國性、行業性、非營利性社會團體,業務主管部門也是銀保監會。
馮某此前以務農和外出打工為主要經濟來源,生活雖然不算小康,但也能夠滿足日常開支。務農之餘,馮某想給自己找點事兒做,便把目標鎖定在養豬行業,辦起了小型養豬場。
到了關鍵的育肥期,飼料行情發生變化,加上對小豬仔的飼料消耗預計偏低,馮某預備的豬飼料不夠,但卻沒有足夠的錢買飼料。
在馮某一籌莫展之時,同村的養殖戶告訴他,可以向小額貸款公司貸款,並向他推薦了當地首家由中國人民銀行確定、全國首批小額貸款公司試點金融企業。
馮某趕到這家小額貸款公司後,將自己的情況告訴了公司信貸員。接著,公司信貸員考察了馮某的養豬場,根據實際情況為馮某制定了貸款方案,協助他準備好辦理小額貸款所需要的手續。次日,這家小額貸款公司工作人員聯繫馮某及其擔保人到公司辦理貸款手續,當即為他發放了3萬元貸款,解決了他的燃眉之急。
2008年5月,為有效配置金融資源,引導資金流向農村和欠發達地區,改善農村地區金融服務,原銀監會、中國人民銀行發佈《關於小額貸款公司試點的指導意見》,啟動全國進行小額貸款公司試點。
在各地政府的支持下,全國小額貸款公司的機構數量和資金規模得到了快速增長。
中國人民銀行今年1月發佈的數據顯示,截至2018年年末,全國共有小額貸款公司8133家,從業人數90839人,貸款餘額9550億元。
2018年4月開始,值《關於小額貸款公司試點的指導意見》發佈10年之際,為摸清小額貸款公司行業的現狀,中國人民大學中國普惠金融研究院、中國小額貸款公司協會成立課題小組,專程赴杭州、貴陽、寧夏、南京、上海、深圳、武漢和重慶等地進行行業調研。
近日,中國小額貸款公司協會向《法制日報》記者提供的調研報告顯示,小額貸款公司堅持服務“三農”和“中小微弱”群體,彌補了金融服務的不足；發揮了維持生計和穩定就業的作用等。
中國小額貸款公司協會相關負責人對《法制日報》記者說,與小額貸款公司行業發展規模和其發揮作用不相稱的是,目前我國小額貸款、普惠金融領域的頂層設計不完善、立法工作和制度建設滯後,金融基礎設施薄弱,規範全國層面小額貸款公司行業的上位法非存款類放貸組織條例尚未出臺。
行業秩序不佳亟待規範
缺乏統一明確監管規則
浙江省湖州市吳興區的朱某同樣在經營中遇到了資金難題。
朱某在當地經營茶葉種植及銷售已經超過10年,茶園種植面積不斷擴大,銷售規模也越來越大。但隨之而來的問題是,由於茶葉回報週期長等因素,後續資金投入跟不上,資金出現較大的缺口。
朱某偶然在報紙上看到了有關當地一家小額貸款公司的報道,這家小額貸款公司是浙江省政府金融辦批准成立的、浙江省首批試點小額貸款公司。
抱著試試看的心態,朱某聯繫上這家小額貸款公司的客戶經理。這名客戶經理得知朱某的資金需求後,立即與業務員一起前往茶園走訪調查,瞭解茶葉的銷售情況等。接著,他們又對朱某的同行進行走訪,瞭解朱某的信譽情況等。信貸員認為可以向朱某發放貸款,針對朱某缺少有效抵押資產且擔保人難找的情況下,最終由公司決定以茶葉應收款作為質押擔保向朱某發放貸款。朱某的困難迎刃而解。
朱某所在的農林牧副漁業正是小額貸款公司行業服務的主要對象。
前述課題組對399家小額貸款公司的問卷調查顯示,其中有35%的公司將農林牧副漁業作為首要服務對象；有60%的公司將零售批發業作為排列前三位的服務對象。就貸款用途來看,小額貸款公司78%的貸款用於小微企業和個體戶的生產經營活動。
而從服務對象來說,小額貸款公司絕大多數的客戶屬於低收入人群和微型經濟體。有49.85%的客戶貸款額度在1萬元以內；有48.17%的客戶貸款額在1萬元至5萬元之間。
此外,在課題組掌握的399家小額貸款公司的數據中,有55家屬於互聯網小額貸款公司,他們的客戶佔總客戶數的98.9%,平均貸款額為2.1萬元。
值得注意的是,課題組成員、中國人民大學中國普惠金融研究院研究員顧雷還發現,目前,小額貸款公司面臨制度和目標、業務操作、財務管理和外部環境等不確定因素的挑戰,導致多種不同程度的風險存在。
例如,由於各自應對風險的能力不同,小額貸款公司的風險程度出現明顯的兩極分化,有一部分(52.6%)能夠在良好的風控條件下堅持服務；另一部分(15.3%)卻面臨非常嚴重的信貸風險,貸款不良率達到90%以上。
在顧雷看來,總的來說,小額貸款公司行業始終存在行業秩序不佳、社會形象不高的問題。造成這一局面的原因,除了小額貸款公司自身之外,缺乏統一、有效的監管也是重要的外因。顧雷告訴《法制日報》記者,外因主要在行業頂層設計方面,“由於全國層面的小額貸款公司行業立法滯後,缺乏相對統一、明確的監管規則和行業標準,地方政府及其授權的監管機構缺乏監管依據、監管權限以及必要的監管手段”。
相關法規制定提上日程
行業法律地位亟需明確
從全國層面來講,截至目前,專門用來規範和指導小額貸款公司行業發展的規範性文件,只有《關於小額貸款公司試點的指導意見》,行業內習慣稱其為“23號文”。
在中國小額貸款公司協會相關負責人看來,“23號文”由原銀監會和中國人民銀行聯合制定並下發,其能夠制定的最高層級規範性文件是部門規章,法律層級不足,部分內容已經過時,不宜繼續作為一個試點時間超過10年、機構數量近萬家、貸款和資本規模上萬億元的行業“根本大法”。
根據立法法和國務院發佈的《規章制定程序條例》,“23號文”尚達不到規章的層級。
2013年,國務院辦公廳下發《關於加強影子銀行監管有關問題的通知》,要求原銀監會會同中國人民銀行針對小額貸款公司儘快制定統一的監管制度和經營規則,並建立全國性的行業自律組織。
2014年,原銀監會會同中國人民銀行起草了小額貸款公司管理辦法並徵求相關部委意見,後因行政許可須由法律法規或者國務院決定設定問題、相關行政法規和部門規章出臺先後順序問題等,小額貸款公司管理辦法的出臺暫時擱置。
此後,全國多個省份據此陸續出臺規範本地區小額貸款公司行業的地方性法規、規章等。例如,2016年7月,《山東省地方金融條例》施行,這是我國首部涉及地方金融監管的省級地方金融法規,明確將小額貸款公司歸屬為“地方金融組織”。
值得注意的是,2015年8月,國務院法制辦就非存款類放貸組織條例(徵求意見稿)公開向社會徵求意見,其中明確將小額貸款公司納入非存款類放貸組織範圍,不僅肯定了它的合法地位,同時將其服務範圍擴大至中小微企業。
在國務院2018年立法工作計劃中,非存款類放貸組織條例由中國人民銀行起草。今年1月,中國人民銀行召開的金融法治工作會議提出,加快推動非存款類放貸組織條例等履職相關重點立法。
顧雷建議,為解決全國層面小額貸款公司行業“無法可依”的局面,應加快推進相關立法工作,即出臺非存款類放貸組織條例,“國家應將小額貸款公司的服務納入普惠金融服務體系中,特別是要確認小額貸款公司‘非存款類金融機構’的屬性和法律地位”。
前述“調研報告”建議,現在亟需統一、明確的監管規則,同時有必要對地方監管部門執行中央監管政策的情況進行監督。建議進行全國性備案,建立健全全國監測網,按照小額貸款公司的登記地進行監管,以掌握小額貸款風險動向等。（陳磊）
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