前言
目前，中國城鎮化已進入高速增長期，我國規模城市總數達到世界首位，城鎮人口數量已佔據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯繫也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。
因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發展規律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業和進行產業的空間佈局？如何避免更嚴重的危機和風險的發生？這些一連串的問題都需要在借鑑國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。
於此背景之下，中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優質學術研究力量，試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題，並將就城市發生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。
希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。
編者
（往期回顧：戶籍管理制度改革的難點——公共福利的排他性 | 城市百問）
總第二十六期
李鐵 中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
“城中村”，是許多大城市政府治理重點要解決的對象。原因是“城中村”的形象與城市管理者心目中的視覺目標有著比較大的差距；“城中村”的外來人口又是城市安全治理的老大難；“城中村”因為土地和房屋所有權問題，基礎設施和公共服務水平沒有與城市國有的市政設施供給體制銜接，也產生了環境髒亂差和公共衛生問題；“城中村”的居民住房因為是村民自建，質量較低，也存在著嚴重的安全隱患等等。
什麼是“城中村”？其實理解起來並不難，也是中國特色。它原來是集體土地所有制下的城郊農村，因城市化過程城市擴張而“被動”納入了城市。這裡的土地還是集體所有，並非國有；這裡的房子是建立在集體所有的宅基地上的“小產權”，而不是城市國有建設用地上建的可以上市交易的大產權；這裡的公共服務供給理論上還是由原來的集體福利提供；這裡原來的農地大多被政府徵用為國有建設用地，集體經濟組織成員也通過各種方式得到了補償，並從事著非農就業；這裡的居民或者說是原來的農民，雖然從任何一個角度都可以說是城裡人了，但仍然維持著傳統的集體經濟組織的管理方式，包括社會管理和經濟管理等等。
自上個世紀八十年代以來，“城中村”與城市的糾葛就一直在發生，涉及到徵地、住房拆遷和“城中村”改造與補償之間的矛盾以各種不同的方式表現出來，甚至曾經發生過劇烈的衝突。隨著城市化進程的加快以及房地產的開發和土地的升值，徵地、拆遷和補償的矛盾大大降低，“城中村”與城市政府的矛盾也從原來的被動徵地和拆遷，轉變為主動希望政府徵地和拆遷，以便改善原有的居住狀況，儘早地實現“被城市化”；還有，通過談判增加拆遷補償，實現“一夜致富”。
在幾十年的城市化進程中，“城中村”的改造形式也發生了巨大的變化。而且各地由於產業結構的不同，政府治理的方式不同，“城中村”在城市中的地位也發生了巨大的變化。廣東的“城中村”改造基本上是“自我改造”或者是高補償改造兩種形式。所謂“自我改造”是因為在城市化發展初期，政府補不起徵地拆遷的鉅額補償，所以留給集體經濟組織的權益比較多，大量的“城中村”沒有經過徵地和拆遷而保留下來，形象與周邊已開發的城市空間有著明顯的差異。高補償改造則是因為房地產的發展，高房價帶來的收益使得企業有了補償的能力，足夠支付徵地拆遷的補償金。在城市治理能力較強的京津滬等超大城市，城中村改造大多是以政府徵地和拆遷為主，而局部地區因補償能力不足和開發條件不成熟，則保留了一些“城中村”。
“城中村”在我國城市化進程中是城市中比較特殊的發展空間，重要區別是土地所有制的不同和開發模式的不同，因而表現出來的景觀形態和管理機制也不同。已經被徵地或者拆遷改造的“城中村”實際上等於被城市化進程所吞沒，而因各種原因尚未改造或者拆遷的“城中村”在城市治理者的眼中，仍然是心中大大小小的一點“痛”。原因是他們理想中的城市形象應該是統一的、大尺度的，應該以高樓大廈、景觀道路和生態公園以及城市大廣場這些組合元素為基本標誌。而相對於以現代化城市景觀和基礎設施供給為表象的城市，“城中村”帶來的視覺效應顯然總是負面的。在中國近幾十年的城市化進程中，城市管理者總是急功近利，希望瞬間地實現趕超，希望在自己有限的執政期間，實現城市的大變樣。但是侷限於補償能力所限，侷限於開發的週期和時間，甚至侷限於房地產市場的供給過剩，在城裡留下的諸多遺憾中最大的也許就是“城中村”。
其實在我看來，“城中村”並不應該總是給予一些負面的評價，從它的產生和“被城市化”的過程看，它的存在有那麼點壯烈，而且存續期間與城市的巨大反差，應該也能給城市未來發展帶來一些希望。如果我們去歐洲看一下城市的發展歷史，實際上隨著幾百年來城市的逐步擴張，以私有土地為基礎的“城中村”逐漸地融入到城市中。無論是從景觀上，還是從基礎設施供給和公共服務提供上，甚至是一部分的拆遷，其實都延續了城市化所有進程中文化和經濟的連續性。歐洲發達國家的城市街區經濟發展充分，沿街的房子大多也是頂天立地的，只是在幾百年改造的歷史中，個人偏好、文化保護以及基礎設施的滲透，使得這些街區建築很好地傳承了城市的歷史和文明。我們雖然看到這些城市的現代化是深入骨髓的，但是沒有了表面的那種張揚炫耀，這種骨子裡的現代化幾乎貫穿了城市的所有細節。
看到我們的“城中村”，在徵地和改造的城市化過程中，實現了大一統的城市風格，反而感覺到城市文明的缺失，這也是城市化高速發展的一種結果。城市無處不體現出城市管理者個性的主觀要求，無處不體現出“大幹快上”的政績效果，無處不體現出管理者對城市文化和文明缺乏深入的瞭解。更重要的是，在城市空間的發展，對被拆遷居民的安置和補償等等，無不體現了各種急功近利的短期行為。我們曾經比較過被拆遷後安置的補償標準和自我改造後“村民”的收益，顯然後者的年收益高於前者幾倍甚至十幾倍。例如住房的出租收入，沒有被改造的“村民”可以在自己的宅基地上通過出租房屋獲得年幾十萬的收入。而被拆遷和改造的“原村民”雖然可以得到新的住房，得到一些補償，但是年收益卻僅僅是幾萬元的工資。假設我們允許農民的宅基地可以對外轉讓或者出讓，那麼新來的經營者會根據城市的需求，自動調整經營方向，從景觀形態和經營內容上都會發生實質的變化。畢竟這裡的基礎就是街區經濟。這裡只是需要政策的調整和利益釋放的空間，更需要政府管理者站在新的角度去考慮城市未來的發展模式。
我記得在一次“城中村”調查的時候，曾經問過當地的負責人，為什麼有些“城中村”被允許進行自我改造。他坦誠地告訴我，那就是他的一塊心病，因為看到這裡和其他地方的狀態不一樣，他就是覺得這個任務沒有完成。當然，之所以放棄了統一的拆遷和改造，原因在於成本太高，補不起，但是這反而成就了“城中村”的居民。其實他心理的這種無奈代表著時代的進步。就是在城市發展的歷史中，我們要尊重居民的選擇，也要尊重“城中村”，城市裡唯一與高樓大廈城市景觀不同的地方，允許它發展成為一個有變化、有個性的地方。這裡會有傳統的街區模式，這裡會有便宜的小吃和各種老字號，這裡的經營主體不再是傳統的農民，而是經過產權置換的各類城市經營者。這裡的景觀可以記得住“鄉愁”。這裡也許會是城市裡一個熱鬧的經營場所。只是這些變化需要我們對城市改造和發展政策進行調整。例如我們能不能從城市的多樣化角度出發，嘗試著給予這些“城中村”長期發展的預期？這涉及到產權的認定，涉及到原來宅基地上所建的住房是否可以蓋的更高一些，宅基地是不是可以和城裡人交易，或者是合作運營等等。
往期回顧
第一期 什麼是城鎮化？
第二期 在中國為什麼叫“城鎮化” 而不是叫“城市化”?
第三期 從大數據看人口流動：基於手機信令數據分析
第四期 中國的城市和國外城市的區別？
第五期 中國的城鎮化一定要走特大城市的發展道路嗎？
第六期 春運會形成向大城市的“反向流動”嗎?
第七期 什麼是都市圈？
第八期 國際上城市化是以發展特大城市為主要路徑嗎?
第九期 “微改造”能給城市帶來什麼？
第十期 如何理解城鎮化與鄉村振興？
第十一期 城鎮化是拉動經濟增長的重要動力
第十二期 都市圈需要什麼樣的軌道交通？
第十三期 如何規劃一個城市的人口規模?
第十四期 如何理解提高新型城鎮化質量？
第十五期 中心城市如何引領城市群發展？
第十六期 房地產稅到底要起什麼作用？
第十七期 城市如何提升和優化營商環境？
第十八期 “大院”與城市交通和治理？
第十九期 如何理解“產城融合”？
第二十期 城鎮化會帶動房地產發展嗎？
第二十一期 如何認識城市的新區？
第二十二期 如何認識城市的新區之二
第二十三期 產業園區的發展模式還可持續嗎？
第二十四期 李鐵：戶改對城市的未來利大於弊
第二十五期：戶籍管理制度改革的難點——公共福利的排他性
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