農村土改將全面推開
——中央一號文件解讀之二
農村改革已處於深水區，而土改是其中的“硬骨頭”。城鄉高質量發展涉及到好多體制機制的障礙，幾乎都跟土地密切相關。
今年頒發的中央一號文件全稱為《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》(下稱“一號文件”)，從八個方面指導“三農”工作，包括：聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅；紮實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板；發展壯大鄉村產業，拓寬農民增收渠道；全面深化農村改革，激發鄉村發展活力等。
一號文件首次提出，允許承包土地的經營權擔保融資，並要求堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化。
一號文件還強調，要進一步深化農村土地制度改革。在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。
首提承包土地經營權擔保融資
由於社會環境發生變化，當前，農村土地制度改革領域也發生著重大變化。十九大報告中指出：“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。”這是自農民承包地“三權”分置以來，中央在完善農村土地經營制度方面的又一重大舉措。
值得關注的是，為繼續做好確權工作，農業農村部的發力重點包括：探索確權成果應用，為土地經營權抵押貸款、承包地有償退出、互換並地等提供支撐，充分釋放確權紅利。為此，若干意見首提承包土地經營權擔保融資。
農村土地制度改革呈加速態勢
2018年12月，隨著《土地管理法修正案草案》（下稱《草案》）提請全國人大常委會審議，農村土地制度改革逐漸有加速態勢。
為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，《草案》刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者徵為國有的原集體土地的規定；為縮小土地徵收範圍、規範土地徵收程序，限定了可以徵收集體土地的具體情形，補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報徵地審批等程序；為完善對被徵地農民保障機制，修改徵收土地按照年產值倍數補償的規定，強化了對被徵地農民的社會保障、住宅補償等制度。
這些環節，均是當前農村土地制度改革中的難點和民眾關注的核心所在。
自然資源部部長陸昊表示，在全面總結農村土地制度改革三項試點經驗的基礎上，《草案》將依法經過試點、各方面認識比較一致的土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理方面的制度創新經驗及時上升為法律制度。
農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，也為外界俗稱為農村三塊地改革試點。經全國人大常委會授權，正式啟動於2015年3月，限定在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區。試點原本計劃到2017年底結束。不過，去年12月，全國人大常委會批准，試點工作再度延期一年，至2019年年底。
中國人民大學教授劉守英表示，採用試點改革的方式，是為了用實踐來回應爭議，從而達成改革、修法的最大共識。他認為，改革已經有4年時間，現在看來，試點非常有必要也很有意義。不同地區對改革的需求都是很迫切的，尤其是傳統農區，比如湄潭、瀘縣等試點縣，得益於改革，鄉村一些被壓抑的需求得以釋放，改革紅利非常明顯。
有望從試點到全面鋪開
農村三塊地改革推進已經四年，其成效如何？去年12月23日，自然資源部部長陸昊在向全國人大常委會作報告時表示，農村土地制度改革三項試點工作4年來，形成了一批可複製、可推廣、利修法的制度創新成果，增加了農民土地財產收入。陸昊稱，33個試點縣(市、區)已按新辦法實施徵地1275宗、18萬畝；集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。
陸昊表示，農村三塊地改革試點工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足。從面上來看，33個試點縣(市、區)的改革推進不夠平衡，一些試點地區試點項目數量不夠多。從內容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多。
一號文件提出，全面推開農村土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革。如果《草案》能在2019年獲得全國人大常委會審議通過，則農村土地徵收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革有望不再侷限在前述33個試點地區，而將全面鋪開。
集體建設用地入市設置限制條件，不會衝擊商品房
值得關注的是，無論是農村三塊地改革試點，還是土地管理法修正草案中，允許集體建設用地入市都設置了一些限制條件，而這也決定了其影響力和衝擊面的大小。
譬如，哪些地塊可以入市？《草案》設定的條件是：土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
何為工業、商業等經營性用途？集體土地上進行房地產開發在不在其中？
《草案》內容披露後，業界專家多數認為，此次修法仍將禁止在集體建設用地上進行房地產開發，對樓市供地格局影響不大。
此次明確了土地屬性必須是規劃中明確為工業、商業等經營性用途，避免了對住宅等市場的短期衝擊，主要影響的是非住宅類經營性土地。
原載於《農村青年》雜誌
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