土地問題在鄉土中國的重要性顯而易見，常被提及的理由有，大多數人以地為生，土地配置關乎農民生計；土地制度是影響國家治理與秩序的重要安排，是國家危機與王朝更替之源；土地制度既造就了悠久的農耕文明，也導致了超穩態的結構。一般認為，隨著一個社會從農業經濟向工業和城市經濟轉變，農地的經濟重要性下降，增長的動力轉向依靠人力資本和創新。令人困惑的是，中國經歷四十年的增長奇蹟與結構變革，實現了從鄉土中國到城鄉中國的歷史轉型，但是，全社會對土地問題的關切度不減反增，土地在經濟社會的重要性不但沒有降低，反而對其更加依賴，土地仍然是影響社會穩定與公平正義的重要因素，甚至在很大程度上關乎國家治理現代化。
對中國結構變遷中土地問題的認識困惑，一方面源於對結構變遷中土地配置效應缺乏分析。基於傳統結構分析的發展理論，僅僅注意到勞動力部門再配置對資本形成的作用，忽視了農地向非農用地配置的效應，事實上，土地在不同用途間的轉換會產生巨大的級差收益，對經濟增長、結構轉變與收入分配的影響巨大。另一方面源於對土地制度安排與變遷對結構轉變的影響缺乏理解。事實上，從鄉土社會向城市社會的轉變，土地制度是變化最大同時也舉足輕重的一項安排。土地制度安排與變遷方式不同，對結構轉變的方式、路徑與速度影響不一。除了一般理論上的缺陷，背後更深層的原因是對中國從鄉土中國抵達城市中國的認識偏誤。
長期以來，無論是理論還是公共政策皆將城市中國作為現代化的歸宿，並以犧牲和消滅鄉土中國為前提，土地配置與制度變遷成為實現這一目標的工具。新中國60年的經濟增長與結構變革，不僅發生了土地從農業向非農用途的大規模配置，而且發生了農地制度、土地轉用制度與非農用地使用制度的系列變革，土地的再配置效應與制度變遷效應成為推動經濟增長、工業化與城市化的重要力量。無論是計劃經濟時期的集體所有制和農產品統購統銷制度、還是改革後的城鄉二元土地制度、強制低價的土地徵收制度、地方政府獨家壟斷土地市場制度、土地資本化制度，為中國的經濟增長創造了鉅額的資本，也是鄉土中國向城鄉中國轉變的發動機。城鄉中國這一特殊階段由此而生，也導致這一階段特殊的土地問題。
討論城鄉中國的土地問題具有重要的公共政策含義。土地問題的爭論之所以持久不竭、勢不兩立，源於分別以鄉土中國或城市中國兩種結構形態所形成的截然對立的土地觀，前者固守鄉土中國形態，視農民與土地的關係為不變，無視結構變革帶來的農民與土地關係已經發生的變化，以土地制度安排不能動、不許動應萬變，導致改革機會的喪失，阻礙轉型與發展。後者以作為結果的城市中國為對象，強調土地配置和利益的城市導向，單方面強調以土地資本化工具加速工業化和城市化進程，以犧牲農民的土地利益和鄉村發展機會為代價，以為這種犧牲可以通過城市化來彌補。城鄉中國的土地問題有別於鄉土中國，也不等同於城市中國。認識城鄉中國背景下土地問題的表徵，對於防止兩個極端的土地政策意義重大。
鄉土中國的土地粘度
“鄉土中國”是費孝通基於對傳統中國的基層抵近觀察後提煉出的一個廣被接受的概念。“土”是鄉土中國的根，是建構傳統政治、經濟、社會與文化結構的基礎，帝國秩序、人地關係、人人關係、鄉土秩序既高度依賴於土，又牢牢被土束縛。鄉土中國的成色以其經濟活動、制度安排、治理秩序與土的粘度來衡量。
從結構特徵來看，鄉土中國首先表現為超穩定的農業經濟形態。農業既是帝國攫取收入也是農民為生的主要來源。直到十九世紀末，無論是產值、就業還是稅收來源，農業都是國家的命門。所有可耕地主要用於糧食種植。人口不斷增長不僅造成對土地的壓力增加，也形成依靠過密勞動投入提高土地單產的農業生產方式。這種以地為生的農業文明保障了龐大人口規模的基本生計，也使以農為本的帝國秩序得以維繫。但是，對土的過於依賴也造成一種無法從土中掙脫的結構。在頂層，由於國家的收入和秩序主要依靠土地，傳統帝國政治便不斷強化以農為本的結構，抑制以非農經濟活動、陌生人交易和權力自治的城市文明生長。在底層，由於農民無法在農外覓得機會，只得通過更為過密的農業勞動和農工互補的手工業來維持農家生計，導致鄉村經濟活動的“內卷化”和“沒有發展的增長”，單位土地產出不斷增長、但單位勞動產出長期停滯甚至下降，無法走上通過提高勞動生產率實現農業資本化的發展道路。
鄉土中國的地權安排與經營制度
受制於可開墾耕地潛力挖盡和經驗性技術進步緩慢，中國的傳統農業依託有效的土地產權和經營制度支撐起人口不斷增長的食物供給。一是界定清晰、權利完整的產權制度實現稀缺土地資源的有效配置。儘管中國的土地制度一直被習慣性地冠之為“普天之下、莫非王土”，但是，在影響土地資源使用的制度安排上，中國的土地產權結構卻十分清晰且明確。早在戰國時期就承認了私田的合法性，允許土地自由買賣；自秦漢到唐代中葉，土地的私有份額不斷上升，形成土地私有與土地國有並存的格局。自唐代中葉到明代中葉，國家放鬆私人佔有土地的限制，以土地買賣和交易等經濟手段取得土地成為主導，以授田、封地、賜田等政治手段取得土地減少，土地私有制得到進一步發展。從明代中葉到近代，土地買賣盛行、市場交易活躍，土地契約複雜精細，土地私有制得到充分發展。這種排他、可交易、有保障的土地產權結構，保證了鄉土中國越來越稀缺的土地的經濟使用與有效配置。
二是國家對土地權利的正式保障。為了保障以農立國下帝國的收入攫取與秩序維持，國家通過土地登記、確權等提供對土地產權的正式保護。從出土的西周青銅器彝器銘文中，就有了土田的數字記載；春秋中葉以後的魯、楚、鄭國已開展田賦和土地調查；唐中葉尤其是宋代以後，地籍與戶籍平行成為國家治理的制度；明代中葉以後開展了全國統一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊成為徵派賦役和地籍管理的主要依據。
三是有利於保護耕作者權利的合約安排結構。在有保障的土地私有和發達的土地市場下，中國的土地權利結構演生出非常複雜的合約安排形式，如“永佃制”、田底權與田面權分離的“一田兩主”、“一田三主”等，土地使用者和租賃者獲得完整的土地產權，他們對所租賃土地不僅可以排他性使用，還可以再轉租、交易、抵押、典當、繼承等，這些權利既受到民間非正式合約遵守，也得到正式權利的保護。這種以耕作權為大的土地權利安排為小農經營提供了穩定、可預期的制度基礎。
四是小農經濟的超強韌性與生命力。在經營制度上，以家庭為單位的小農經濟是基本的農作制度，家庭不僅進行獨立的生產、投資和決策，以血緣和親緣形成的擴大家庭的勞動分工與合作，地權保護下自耕農和租佃者對小塊土地的精細利用，使得以家庭為單位的小農經濟與地權清晰且不斷分割的土地制度支撐起前現代時期的中國農業增長。
承載複雜功能的土地價值倫理
不斷強化的以地為本的政治經濟結構以及不斷演化的地權制度所強化的超穩定家本位小農經濟，積澱出附著於土的文化與價值觀念。在鄉土中國，土地不僅具有經濟功能，它還關乎個人的名譽、抱負、威望與社會評價，這些非經濟的考慮激勵家庭成員不需要監督也會自覺在土地上辛勤勞作，激勵其為家庭積累更多與土地相關的資產。
由於土地在鄉土社會承擔多重功能，每個成員也十分看重土地分配的公平性，由此助長一個家庭在分家時進行家庭成員不斷細分土地的安排。土的厚重與家的歸宿感，使鄉土社會的人們養成“安土重遷”的觀念和“故土難離”的習性，即便離開且無論在外有多大成就，最後仍然“落葉歸根”與“魂歸於土”。人和土地的桑梓情誼，滋養起歷久未衰的鄉土文化倫理，那些由“廟堂”而歸隱“故鄉”的士紳階層成為維持鄉土社會秩序與治理的精英。在歷史的長河中，鄉土中國人與土之間緊密而無法掙脫的土地粘度，塑造了鄉土中國的經濟、政治、制度與文化。
土地制度變革推動的結構變遷
中國的現代化一直被理解為一個古老農業國向工業國的結構轉變。自近代以來的百餘年間，先後歷經近代國家官僚工業化、國家工業化、鄉村工業化、沿海工業化，中國的結構形態發生重大躍遷。
但是，如果以農民與土地的粘度變化來衡量轉型的成色，結構變革的發生並不一定帶來鄉土中國的真正轉型。結構變遷是否帶來農民與土地粘度的變化，取決於國家賦予土地制度安排與變革在結構變遷中的功能，土地功能定位不同，帶來工業化城市化的推進方式不同，導致結構轉變中農民與土地的鬆動程度不同。中國過去60年充分利用土地制度及其變革推動了結構轉變，但並未同時減低農民與土地的粘度，由此也導致中國轉型的困難與複雜性。
土地產品提供資本積累的國家工業化
新中國成立不久，中國共產黨開啟了一個農業國向工業國的轉變，並選擇了重工業優先的國家工業化戰略。基於以農業為主的經濟基礎和重工業發展對資本的鉅額需求，農業充當了提供資本形成與積累的角色。三項制度安排——農產品統購統銷、集體化與人民公社制度、城鄉分割的戶籍制度提供重要支撐。統購統銷制度實現國家對農產品的強制定價權和低價獲得權，集體化人民公社制度實現國家對集體土地的所有、使用與收益控制權，戶籍制度實現國家將農民綁縛於集體土地提供低價農產品的功能。在以上制度的共同作用下，農民於1951—1978年間以稅收形式向國家提供了978億元貢賦，以工農產品價格剪刀差向國家提供了5100億元資本，扣除國家對農業的投資1760億元，農民為工業化提供了4340億元的淨積累，為形成比較齊全的工業體系和門類，1952-1978年間，中國的工業產出年均增長率11.5%，工業產出佔GDP的份額由18%上升到44%。但是，國家計劃工業化時期雖然啟動並推動了結構轉變，由於其變遷方式是將農民牢牢“綁縛”於集體所有土地，剝奪了他們的自由遷徙權和參與工業化的權利。其實質是一個“不鬆動鄉土的結構轉變”，也無從撼動費孝通意義的“鄉土中國”。
開放土地權利的鄉村工業化
1980年開始，中國的農村改革改變了結構轉變的推進方式。一方面，農村土地制度改革在“上交國家的，完成集體的，剩餘是自己的”合約結構下，將集體所有土地分配給集體成員，農民獲得承包土地的使用、收益和農地農用轉讓權，家庭經營成為農業基本經濟制度。農地權利的重構不僅帶來農民生產積極性的高漲，也使集體低效制度下的農村剩餘勞動力顯化，他們不得不到農業經濟活動以外尋找就業機會，成為推動結構轉變的原發力量。另一方面，受制於城鄉隔絕以及國有體制的低效，農民參與非農經濟活動只得在鄉村突圍，鄉村工業化成為國家工業化之外的另一條道路。至關重要的是，鄉鎮企業的“異軍突起”，得益於國家向農民開放集體土地從事工業化的權利。與計劃經濟時期農村集體土地只能為國家工業化提供低價糧食的功能不同，為了解決農村剩餘勞動力就業，這一時期的國家政策允許農民在集體土地上辦企業、允許農民利用自己的土地建城鎮，1985-1998年期間，建設用地用於農村集體建設的增量遠遠大於城市，整個國家的結構轉變主要由鄉村工業化推動。1981-1994年，鄉鎮企業職工從2969.85萬人增加到11329.97萬人，到1992年時，鄉鎮企業創造的產值已佔到工業增加值的三分之一。
與將農民綁縛於土、排斥在國家工業化大門之外相比，集體土地上的鄉村工業化開放了農民在農村地區參與工業化的權利，農村的分工分業帶來農民的就業與收入對農業的依賴性降低。但是，無論是鄉村工業化還是農民自主城鎮化，仍然被圈在本鄉本土，並未帶來農民與土地粘度的變化，他們沒有“離鄉”，也沒有“離土”，就是那部分“自帶口糧進城”者，無論從身份、公共服務分享還是基本權利的獲得，並未改變農民的鄉土成色。集體土地上的工業化、城鎮化確實改變了中國結構轉變的推進方式，並且在就業和收入上使農民對土地的依賴有所降低，但是，並未根本改變農民與土地的粘度，因而依然沒有脫離費孝通意義上的“鄉土中國”。
以地謀發展的工業化城市化
1995年、特別是1998年以後，中國不僅推進結構轉變的方式發生重大變化，而且工業化城市化進入快車道。一是園區工業化的興起。開發區、工業區遍佈全國各個行政層級，數量激增。開發區最高峰時達6866家，規劃面積3.86×104平方公里，2003年國家愛對開發區進行清理整頓，保留下來的開發區仍有1568家，規劃面積9949平方公里。“異軍突起”的鄉村工業化退場，尤其是中西部地區大部分鄉鎮企業“熄火”。由於體制環境和開放程度差異，以沿海為主的園區工業高速增長，使中國成為世界製造工廠。二是城市化進程加速。1998-2016年，中國的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區面積從21380平方公里擴增到54331.47平方公里，年均增長率達到5.32%。
工業化方式從鄉村工業化向園區工業化的轉變以及政府主導城市化的加快，起因於1994年實行的分稅制根本改變了地方政府的激勵結構。一方面，由於製造業75%的稅收上交中央政府，地方政府 從鼓勵發展鄉鎮企業的稅收減少、風險加大，於是將工業發展轉向以園區土地的招商引資，既避開了以政府信用擔保發展鄉鎮企業的風險，又可以通過低價徵收的土地優惠招徠規模大、稅收能力強的企業。另一方面，由於與城市發展相關的建築業稅、營業稅及土地出讓金劃歸地方，地方政府發展城市的積極性提高。
更為根本性和持久性動力還是來自1998年以後土地制度的幾次關鍵變革。一是1998年《土地管理法》的修改與實施，為地方政府以地謀發展提供製度保障。該法規定，農地轉為建設用地必須實行徵地，任何單位從事非農建設必須使用國有土地，國家對土地實行用途、規劃和年度指標管制，政府獲得壟斷土地的權力。
二是實行土地有償使用制度，土地管理法明確規定“土地使用權可以依法轉讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”，國家以土地所有者身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權有償出讓給土地使用者，土地使用者按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。
三是2003年開始實行經營性用地的招拍掛制度，土地資本化進程大大加快。由於商業、住宅、旅遊、娛樂等經營性用地一律實行招拍掛，地方政府成為土地級差收入的主要獲得者，2003-2008年，地方政府招拍掛土地佔出讓土地比重從27.78%增加到81.91%，土地出讓收入從5421.31億元增加到10259.8億元，增長1.89倍。
四是2008年之後為了應對國際金融危機，允許地方政府成立融資平臺，以地抵押，實現土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各級政府投融資平臺達11740家。地方政府從以地生財階段的以土地出讓收入為依託、以新還舊的舉債，轉向土地抵押和質押為主的舉債。2008—2015年，84個城市土地抵押面積從249萬畝增加到7360萬畝，增加1.95倍，土地抵押金額從13300億元增加到113000億元。土地成為融資工具，地方政府 的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決於土地是否能融到資金，地方政府對土地的依賴變成對土地融資的依賴。地方政府無論是舉債還是償債都高度依賴於土地抵押。
在園區工業化和以地生財、以地融資城市化的助力下，農民實現了真正的“離土”、“出村”。中國的流動人口總數在2000年前後達1.43億，其中跨省流動人口4242萬，從鄉村流出人口為8840萬人，佔總流動人口的62%。到2010年前後，中國總遷移人口已達26139萬人，流動人口總數超過2.2億人。根據農業普查以及歷年農民工監測報告相關數據，1996-2010年，跨省流動農民工從23
30.9萬增加到7717萬人，佔外出農民工的比重從32.5%提高到50.3%。中西部地區成為支撐出口導向工業化的廉價勞動力輸出基地，中部地區跨省流動農民工所佔比重高達69.1%，西部地區跨省流動農民工佔56.9%。但是，“農一代”的跨區域流動，不是向融入城市的市民化方向發展，而是形成了數量龐大的“兩棲人口”或所謂“候鳥式遷移”，他們季節性往返於東部地區和內地農村之間。自1990年代末開始遷移的“農一代”，在外經歷了將近二十多年的艱苦打拼和漂泊之後，最終的歸宿是“返鄉”和“回村”。造成這一結局的主要原因是農民落腳城市的公共政策缺失與制度性歧視，在“以地謀發展”的經濟增長模式和城市治理方式變革緩慢的共同影響下，農民工群體既無法享受與城市居民同等的公共服務，也難以落腳城市。進城農民工很難獲取城市住房（包括租房）、子女教育、社會保障等各方面的公平對待。“農一代”很少有長期留在城市的期望，他們通常忍受更長的工作時間和相對艱苦的居住條件等，以便在儘可能短的時間積累更多的資金，攢足回家過日子的費用。很多流動人口選擇居住在城中村或城鄉結合 部等成本低廉的城市社會邊緣區域條件較差、違章搭建的房屋裡。城鄉居民的權利差距持續拉大。
中國獨特的土地制度與變遷方式推動了快速的結構轉變，但是，由於對進城農民城市權利的缺失，他們又重歸家鄉，從就業和收入看，農民與土地的關係本已發生根本鬆動，但是，由於對進城農民的城市權利缺失，他們只是充當了城市的過客，重歸鄉土。
鄉村發現轉自：文化縱橫
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