近日，國家發改委頒佈了《關於深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將現行燃煤發電標杆電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制。在過渡期，基準價按當地現行燃煤發電標杆上網電價確定，浮動幅度範圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，國家發改委根據市場發展適時對基準價和浮動幅度範圍進行調整。這是電價市場化改革的又一重要舉措。
一、“燃煤發電標杆上網電價+煤電價格聯動”機制的積極作用和存在問題
現行燃煤發電標杆上網電價及煤電價格聯動機制，在廠網分開後至開展大規模電力直接交易之前的十餘年間，有效地促進了發電企業降低成本、發電價格管制規範化，以燃煤發電標杆上網電價為基礎的核電、水電、風電、光伏發電上網電價以及跨區送電價格體系形成，在一定程度上疏導了煤電價格矛盾。在沒有電力現貨市場機制的情況下，起到了保障絕大部分發電容量成本回收的作用。在實行有序放開發用電和電力中長期市場建設後，燃煤發電標杆上網電價還被視為市場參考價格。
但是，作為政府定價及其價格調整機制，“燃煤發電標杆上網電價+煤電價格聯動”機制存在不能及時、有效反映市場供需的弊端。目前，大約50%的燃煤發電上網電量電價都已經通過市場交易機制形成，原有核定燃煤發電標杆上網電價的基礎參數都發生了變化。同時，隨著放開發用電計劃改革的深化，在尚未建立電力現貨市場的情況下，一般工商業電力用戶（或代理其購電的售電公司，以下同）進入市場化後採用與大工業電力用戶同樣的電價形成機制，會引起新的交叉補貼等問題。要破解這些難題，迫切需要對燃煤發電標杆上網電價和煤電聯動機制進行市場化改革，為工商業用戶進入市場設計開闢新的路徑。
二、建立“基準價+上下浮動”機制有助於促進電力乃至能源市場體系建設
實行“基準價+上下浮動”機制有別於原有的“燃煤發電標杆上網電價+煤電價格聯動機制”，實質在於，上下浮動幅度是由市場機制形成的，不是政府調價行為，是市場主體自願交易的結果；不僅能有效反映電力生產成本，還能有效反映電力需求彈性，而且時效性強，有助於促進電力上下游全產業鏈的市場機制的協同和完善。
用市場形成價格機制取代了以煤電聯動為基礎的電價調整機制，不再執行煤電價格聯動機制，更有利於促進電力上下游產業及其市場的協同發展，促進我國現代能源市場體系的構建、發展和完善。同時，考慮到平穩過渡以及其他電源上網電價形成機制的穩定，基準價在過渡期按當地現行燃煤發電標杆上網電價水平確定，原先各類電源參考當地燃煤標杆電價確定上網電價的，改為參考基準價。
三、現有電力市場體系下“基準價+上下浮動”機制可促進發用電計劃放開、加快電力市場建設
目前，我國電力現貨市場尚未建立，大工業用戶的用電價格，普遍是通過中長期市場化交易形成。在電力現貨市場運行前，仍然是電力市場化的過渡階段，電力中長期市場交易價格不能反映不同用戶（特別是大工業用戶和一般工商業用戶）用電特性所致的用電成本差異。在這種情況下，如果大工業用戶和一般工商業用戶在電力中長期交易市場中採用同樣的價格機制，就會是同樣的價格水平，那麼，一方面會造成新的電價交叉補貼問題，另一方面，在全國電量供需相對寬鬆、燃煤機組發電利用小時數低於正常水平的形勢下，就會造成已經進入市場的大工業用戶的用電價格上升，或者煤電企業無法回收容量成本、嚴重虧損。對於一般工商業實行“基準價+上下浮動”機制，可以使一般工商業用戶與發電企業之間的電力中長期交易價格在相對合理範圍（即上浮不超過10%、下浮不超過15%），防止價格大幅度波動，落實有序放開發用電計劃，有利於與交易體系較完善的電力市場價格機制有機銜接，促進電力市場平穩、可持續發展。
四、“基準價+上下浮動”機制包含多種具體的合同價格形式或合同定價公式
“基準價+上下浮動”機制，是一種靈活的、中長期合同交易價格機制，可以演化為很多具體的合同價格形式。對於場內中長期交易，這個機制相當於限定了市場交易價格的上限和下限。對於雙邊合同交易，浮動價格可以通過合同約定為固定值，也可以是與場內中長期交易價格掛鉤的浮動公式，或者是與上下游產品市場價格（指數）掛鉤等定價公式。實際上，在簽訂電力中長期交易合同時，利用靈活的“基準價+上下浮動”合同價格機制，發電企業可以降低因上游煤炭市場價格上漲造成履約合同而虧損的風險，電力用戶可以在自身產品市場形勢不佳時提升一定的競爭力，等等。
五、“基準價+上下浮動”機制的執行範圍和形式應因地制宜
“基準價+上下浮動”機制，主要是針對上網電價由發電企業、售電公司、電力用戶等市場主體通過場外雙邊交易或場內集中競價（含掛牌交易）等市場化方式形成的電力中長期合同；具體執行範圍和形式，應因地制宜。以下兩種情況對應的燃煤發電電量，仍執行基準價：一是暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業用戶用電對應的燃煤發電電量；二是居民、農業用戶用電對應的燃煤發電電量。各地、各市場主體還可根據本地、本企業實際選擇適宜的合同價格形式或合同定價公式。
六、配套改革政策明確
“基準價+上下浮動”機制取代“燃煤發電上網標杆電價+煤電價格聯動機制”，是針對市場化燃煤發電上網電量的價格機制改革，但我國發電環保電價政策、各類型電源的發電上網電價形成機制、跨省跨區送電價格形成機制、銷售電價形成機制、電力輔助服務價格形成機制和交叉補貼調整機制等，都是在燃煤發電上網標杆電價機制基礎上建立的，因此，《指導意見》明確了相應的配套改革措施來保障燃煤發電上網標杆電價機制改革具有可實施性，具體包括：
對環保電價，《指導意見》明確指出，執行“基準價+上下浮動”價格機制的燃煤發電上網電量，基準價包含脫硫、脫硝、除塵電價。仍由電網企業保障供應的電量，在執行基準價的基礎上，繼續執行現行超低排放電價政策。燃煤發電上網電量和電價完全放開由市場形成的，基準價包含脫硫、脫硝、除塵電價和超低排放電價。
對各類型電源的發電上網電價和跨省跨區送電價格形成機制，《指導意見》明確指出，新能源發電項目上網電價，高出當地基準價的部分，高按程序申請國家可再生能源發展基金補貼；其餘部分，由省級電網結算。核電、燃氣發電和跨省跨區送電價格形成機制，參考燃煤發電標杆上網電價的，改為參考基準價。
對電力輔助服務價格形成機制，《指導意見》明確指出，燃煤機組參與的調峰、調頻、備用、黑啟動等輔助服務，要通過市場機制形成價格，以補償燃煤機組合理成本。對於燃煤機組發電利用小時數嚴重偏低的省份，可建立容量補償機制，容量電價和電量電價通過市場化方式形成。
對銷售電價形成機制，《指導意見》明確指出，今後銷售電價形成機制主要有兩類：一是通過市場化方式形成上網電價（即通過市場機制購電）的工商業用戶的用電價格，由市場化方式形成的上網電價（即購買電能量的價格）、輸配電價（含交叉補貼和線損）、政府性基金，不再執行目錄電價。二是由電網企業保障供應的用戶用電價格，繼續執行各地目錄電價，保持居民、農業用電價格基本穩定。
對交叉補貼調整機制，《指導意見》明確指出，為了保障居民、農業用電價格的基本穩定，在實行“基準價+上下浮動”價格機制後，引起的電網企業新增損益，計入交叉補貼費用，在核定電網輸配電價時統籌考慮。（華北電力大學教授 張粒子）
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