農村集體資產分配原則問題

對農村集體資產實踐中主要有以下分配方法：1、平均分配。集體決定將徵地補償費或其他集體資產在集體經濟組織成員中均等分配。此種分配方式佔多數，按照此種分配產生的糾紛相對較少，爭議的問題僅集中在部分人員是否具有集體經濟組織成員資格的問題上。2、差額分配。集體經濟組織決定部分成員多分，部分成員少分、不分。以下人員往往少分或不分：沒有承包地的，戶口已經遷出集體經濟組織的，未成年人，外嫁女或入贅男等。實踐中往往還以承包地的面積，在集體經濟組織的年限等作為差額分配的理由。差額分配的典型是“人地兩分”、“人地各半”的方法，即將徵地補償費分為兩部分，一部分由全體成員平均分配，一部分在有承包地的人員中再作第二次分配。差額分配出現的矛盾比較多，也比較尖銳。3、實行“徵誰補誰，佔誰補誰”的原則。即由部分被徵收的農戶獲得全部補償費用。此種方式實質上變相剝奪了沒有承包地的成員的分配權，往往引起強烈反對。

人民法院受理農村集體資產分配糾紛案件後，對如何把握分配原則產生兩種不同的觀點與做法。一種觀點認為，原告是否應當分配，法院應當依照其是否具有集體經濟組織成員來認定，凡具有集體經濟組織成員資格的，法院認可其分配權利。但是其已經分配了部分款項後，認為其分少了起訴到法院的，應駁回原告的請求。即分多分少由集體經濟組織決定，法院不干預，實行允許差額分配的原則。其理由是：1、集體經濟組織成員間分多分少，屬於村民自治範圍。2、集體經濟組織根據不同情況實行差額分配，有其合理因素。如，有承包地的人多分土地補償費，就體現了承包經營權作為物權和私權的價值。集體土地整體流轉後，有承包的人全部或多分流轉收益就體現了《土地承包法》關於流轉收益歸承包的人的規定。3、村民已經按照差額分配方式分配到位，法院判決平均分配無法執行。一是法院無法按照平均的方法重新計算每個人分配的數額，二是已經分配到個人後無法回覆。

筆者認為，農村集體資產的分配應當以平均分配為基本原則。理由是：

1、農村集體資產屬於全體成員共同所有，成員權平等的原則決定應當平均分配。對農村集體資產的性質與歸屬，1998年農業部《農村集體資產清產核資資產所有權界定暫行辦法》界定為“全體成員集體所有”;天津、廣西、陝西等14個地方性法規或地方政府規章也界定為“全體成員集體所有”;北京、湖北、黑龍江規定為“勞動群眾集體所有”;吉林、四川、新疆等地規定為“全體成員共同所有”。理論上，農村集體資產的性質有“集體所有”、“共同共有”、“公同共有”等不同的說法，但最終在分配時的結論都是一樣的，即基於成員權平等的原則進行平均分配。

2、生存權保障的原則要求平均分配。對最廣大的農村來說，土地是最重要的生存基礎。土地作為農民的生存保障是黨中央、國務院的政策，也是我國土地管理法、土地承包法、物權法等法律關於農村土地的基本立法政策之一。以各種不合法的理由對部分農民少分或不分，致使部分農民的生存保障受到很大影響，不符合中央政策。

3、差別分配有不合理、不公平的因素。部分沒有地的人，可能在將來或即將獲得土地。這些土地的來源有：集體未發包的土地、新開墾的土地、承包人退出的土地、退出集體經濟組織的人交回的地。同時，有地的人可能各種原因即將交出土地。就土地補償費的分配而言，已經得到土地的人另外獲得了青苗補助費、附著物補償費，若在土地補償費分配中繼續多得，暫時沒有得到土地的人繼續少得，是不公平的。

4、平均分配有利於弘揚社會正氣，促進社會和諧。“患均不患寡”是普遍的社會心理，分配不公特別容易引起矛盾。我國農村集體經濟組織中的家族、大姓非常普遍，分配容易被操縱，形成“多數人的暴政”。實踐中多數地區實行平均分配，體現了人民群眾的善良品質，分配後社會安定，應當予以提倡。

按照《土地管理法實施條例》的規定，土地補償費屬於集體所有，並非由集體與承包經營權人共同所有。按照平均分配的基本原則，民主議定對沒有承包地的、戶口已經遷出集體經濟組織的、未成年人、外嫁女或入贅男等人員實行少分或部分，原告起訴的，人民法院都應當按照同等分配的原則處理。對未發包土地的青苗和地上附著物的補償費，實踐中僅分配給有承包地的人的，也不應當准許，沒有承包地的人有平等的分配權。新時期，集體土地整體流轉的現象增多，有的土地租賃沒有租期限制，或約定為租賃到土地徵收時。這種情況應當視為以租代徵，流轉收益應當比照徵地補償費的分配原則在集體經濟組織成員間平均分配。城郊農村或城中村的土地比較少，以房屋、工廠、動產等形式存在的集體資產則比較多，這些財產是集體經濟組織成員賴以生存的基礎，在分配時也應當平等平均分配，不能以年限、貢獻等理由對少數成員不分或少分。對少數成員按其貢獻適當多分的，因其帶有獎勵性質，可予以准許。