張某系河南省許昌縣長村張鄉長村張村民，2010年，張某在村委會的見證下，與本村村民二組簽訂了租期30年且總面積3畝的《土地租賃合同》用於農業生產經營用途。後張某在此地修建了畜禽養殖場並依法辦理了營業執照進行個體經營，2016年6月，許昌經濟技術開發區環境保護局對張某養殖場進行環境檢查並核發了檢查表。2016年12月，本地管委會印發《開發區畜禽養殖禁養區調整方案》，張某養殖場被列入了2017年關停名單。
2017年6月14日管委會向張某養殖場下達了《責令（停止）糾正違法行為通知書》稱張某在禁養區進行養殖並違反了《大氣汙染防治法》責令張某立即停止違法養殖行為。張某對該通知不服並找到京益律師事務所針對該通知書提起行政訴訟。
本案的起因是行政機關因設立禁養區要求對養殖場進行關停。關停也就是關閉並停產停業，《行政處罰法》第八條將責令停產停業歸為一種行政處罰的行政行為。《畜禽規模養殖汙染防治條例》第二十五條中規定了因畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃調整以及劃定禁止養殖區域，或者因對汙染嚴重的畜禽養殖密集區域進行綜合整治，即會引起養殖場關閉或者進行搬遷。通過對於養殖場關停概念的法律分析，我們可以看出養殖場關停既涉及到土地利用規劃問題，同時又涉及到環境保護的問題，對於應當及時關閉而未進行關閉的養殖場又將會面臨行政機關的處罰行為甚至強制關停、拆除。
實際上，早在2005年出臺的《中華人民共和國畜牧法》第三十七條中國家就已經明文規定，支持農村集體經濟組織、農民和畜牧業合作經濟組織建立並發展畜禽養殖場、養殖小區，發展規模化、標準化的養殖行為。同時《中華人民共和國漁業法》也相繼進行修正並保證了農村集體或個人充分利用水域、灘塗發展漁業養殖的行為。農業部也相繼出臺了諸如《關於加強畜禽養殖管理的通知》等政策文件，養殖場或養殖小區也廣泛在農村地區興建並發展起來。近年來，國家對資源環境整治力度逐漸加大，城鎮化建設的腳步也逐漸加快，尤其以2017年-2019年間大規模的養殖場關停浪潮較大。其中2016年11月出臺的《“十三五”生態環境保護規劃》中強調了要大力推進畜禽養殖汙染防治，劃定禁止建設畜禽規模養殖場(小區)區域，各地區因此相繼大規模劃定禁養區阻止養殖。所謂禁養區，2013年出臺的《畜禽規模養殖汙染條例》中對於禁止養殖的區域進行了規定。而後在原環境保護部辦公廳和農業部辦公廳印發的《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》中將禁養區定義為縣級以上地方人民政府依法劃定的禁止建設養殖場或禁止建設有汙染物排放的養殖場的區域。本案中張某養殖場所在區域因環保問題被劃定為禁養區範圍而進行了關停。
依據《畜禽規模養殖汙染防治條例》第十一條規定，禁止在下列區域內建設畜禽養殖場、養殖小區：（一）飲用水水源保護區，風景名勝區；（二）自然保護區的核心區和緩衝區；（三）城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域；（四）法律、法規規定的其他禁止養殖區域。因此，多數養殖場關停的範圍集中在水源保護、風景名勝以及自然保護區內、居民區等地區。而養殖場關停主體也應在限期整改無果後由縣級以上人民政府依程序關停。但由於各地行政執法水平參差不齊，造成養殖場關停活動魚龍混雜。
律師根據目前的辦案經驗總結了以下幾種現實中的操作模式：
一、禁養區名義進行關停
這種模式多以縣政府或鄉鎮人民政府以本地區劃定禁養區為由要求養殖場進行關閉或拆除。
二、造成環境汙染進行關停
這種模式多以政府環保部門以違反《環境保護法》、《大氣汙染防治法》或《水汙染防治法》等名義要求養殖場進行關閉。
三、違法建築的名義進行拆除
這種模式也十分常見，多以規劃部門或鄉鎮政府等以沒有辦理《建設工程規劃許可證》或《城鄉建設規劃許可證》違反《城鄉規劃法》為由責令對養殖場進行強制拆除。
四、非法佔地為由進行拆除
有些地方縣政府或國土部門會以養殖場非法佔地或沒有辦理用地審批手續為由要求對養殖場進行強制拆除。
五、因土地徵收拆除養殖場
由於該行為涉及集體土地徵收，實踐中縣級以上人民政府為節約成本，常以違建或環保為由對徵收行為進行掩蓋。
結合以上操作模式，律師給大家系統總結一下養殖場關停主體經常對養殖戶援引的證件是否需要辦理以及未辦理的相關後果及影響，以便大家對其合法性進行初步的掌握。
一、用地審批手續：依據2007年原國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會發佈的《土地利用現狀分類》將設施農用地作為二級類用地，即用於經營性養殖的畜禽舍、工廠水產養殖的生產設施用地及其相應附屬基地以外的晾曬場等。由此可知符合養殖用地的類型稱作設施農用地。《中華人民共和國畜牧法》第三十七條也規定了農村集體經濟組織、農民、畜牧業合作經濟組織按照鄉（鎮）土地利用總體規劃建立的畜禽養殖場、養殖小區用地按農業用地管理。參照原《國土資源部、農業部關於進一步支持設施農業健康發展通知》規定，設施農用地性質屬於農用地，其本身進行養殖建設並不需要辦理農用地轉用審批手續。同時國務院近期出臺的《關於保障生豬養殖用地有關問題通知》再次強調了生豬養殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續。但需要強調的是，養殖場負責人即使不需要辦理用地審批手續，也要依據《農村土地承包法》取得土地承包經營權並同村集體和鄉鎮政府簽訂三方用地協議再由縣國土和農業部門進行備案。
二、建設規劃許可證：《城鄉規劃法》第十八條將畜禽養殖場所包括在鄉規劃及村莊規劃之中，該法第六十五條同時規定了在鄉、村莊規劃區內的建設應當取得鄉村建設規劃許可證或者按照規劃許可證進行建設，因此依照前款規定，設施農用地上建設養殖場應當取得鄉村規劃許可證。但原《國土資源部、農業部關於進一步支持設施農業健康發展通知》中要求只有對於符合當地農業發展規劃、建設規劃的才能通過審核並進行備案。因此，實踐中養殖戶要關注地方關於養殖方面的規劃要求，及時向規劃部門進行諮詢，確需辦理規劃許可證的需要及時進行辦理。如果未及時進行辦理可能會而遭到養殖場關停甚至被拆除的風險。
三、許可證、檔案：依據《中華人民共和國畜牧法》第二十二條規定，從事種畜禽生產經營或者生產商品代仔畜、雛禽的單位、個人，應當取得種畜禽生產經營許可證。同時《中華人民共和國漁業法》第十一條也規定了水域、灘塗的，使用者應當向縣級以上地方人民政府漁業行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發養殖證，許可其使用該水域、灘塗從事養殖生產。而對於檔案制度，《中華人民共和國畜牧法》第四十一條規定，蓄禽養殖場應當建立養殖檔案載明品種、數量等內容。這一點原農業部《畜禽標識和養殖檔案管理辦法》也進行了規定。但未辦理以上證件的養殖場並非當然可以立即關停，應首先採取要求補辦的補救措施。
四、環保、防疫等：《畜禽規模養殖汙染防治條例》第十二條要求養殖場或養殖小區應當進行環境評價或編制環境影響報告書及環境影響登記表。《動物防疫法》第二十條規定了興辦動物飼養場（養殖小區）和隔離場所，動物屠宰加工場所，以及動物和動物產品無害化處理場所，應當向縣級以上地方人民政府獸醫主管部門提出申請發給動物防疫條件合格證。當然以上兩證如若未及時辦理，也並非可以直接關停。同樣，政府應當在告知當事人後給予合理期限進行補辦。
那麼對於確需關停的養殖場，行政機關應該如何合法進行關停呢？本案中涉案養殖場雖處於禁養區域需要進行關停，但該通知書在內容上並未對當事人違反的法律進行詳細註明，也並未在保障當事人的救濟權利。因此，律師利用這點成功的撤銷了涉案通知。由此可見行政機關首先需要進行調查核實，確定養殖場具體屬於鄉村規劃或是城鎮規劃？確定養殖場的違法行為是否需要進行關停或拆除？對於需要停產停業的養殖場，有權機關需要依據《行政處罰法》第三十一條、四十二條等相關規定對處罰內容及依據和理由等釋明，同時更要保證被處罰人的陳述申辯權利等。對於確需拆除的養殖場，行政機關更要依據《行政強制法》第四十四條、五十四條等規定履行催告等程序同時更要保證當事人救濟的權利。
廣大養殖戶在接到行政機關下發的關停通知或者限拆通知等應當及時從執法主體、違法內容以及執法程序等方面進行判斷。自己無法進行判斷合法性時更需要儘快委託專業人士在複議或者訴訟期限內進行權利救濟，避免養殖場關停或拆除造成更大的損失和維權成本。
（撰稿人：京益律所關舸律師）
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