张某系河南省许昌县长村张乡长村张村民，2010年，张某在村委会的见证下，与本村村民二组签订了租期30年且总面积3亩的《土地租赁合同》用于农业生产经营用途。后张某在此地修建了畜禽养殖场并依法办理了营业执照进行个体经营，2016年6月，许昌经济技术开发区环境保护局对张某养殖场进行环境检查并核发了检查表。2016年12月，本地管委会印发《开发区畜禽养殖禁养区调整方案》，张某养殖场被列入了2017年关停名单。
2017年6月14日管委会向张某养殖场下达了《责令（停止）纠正违法行为通知书》称张某在禁养区进行养殖并违反了《大气污染防治法》责令张某立即停止违法养殖行为。张某对该通知不服并找到京益律师事务所针对该通知书提起行政诉讼。
本案的起因是行政机关因设立禁养区要求对养殖场进行关停。关停也就是关闭并停产停业，《行政处罚法》第八条将责令停产停业归为一种行政处罚的行政行为。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条中规定了因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，即会引起养殖场关闭或者进行搬迁。通过对于养殖场关停概念的法律分析，我们可以看出养殖场关停既涉及到土地利用规划问题，同时又涉及到环境保护的问题，对于应当及时关闭而未进行关闭的养殖场又将会面临行政机关的处罚行为甚至强制关停、拆除。
实际上，早在2005年出台的《中华人民共和国畜牧法》第三十七条中国家就已经明文规定，支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立并发展畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化的养殖行为。同时《中华人民共和国渔业法》也相继进行修正并保证了农村集体或个人充分利用水域、滩涂发展渔业养殖的行为。农业部也相继出台了诸如《关于加强畜禽养殖管理的通知》等政策文件，养殖场或养殖小区也广泛在农村地区兴建并发展起来。近年来，国家对资源环境整治力度逐渐加大，城镇化建设的脚步也逐渐加快，尤其以2017年-2019年间大规模的养殖场关停浪潮较大。其中2016年11月出台的《“十三五”生态环境保护规划》中强调了要大力推进畜禽养殖污染防治，划定禁止建设畜禽规模养殖场(小区)区域，各地区因此相继大规模划定禁养区阻止养殖。所谓禁养区，2013年出台的《畜禽规模养殖污染条例》中对于禁止养殖的区域进行了规定。而后在原环境保护部办公厅和农业部办公厅印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中将禁养区定义为县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。本案中张某养殖场所在区域因环保问题被划定为禁养区范围而进行了关停。
依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。因此，多数养殖场关停的范围集中在水源保护、风景名胜以及自然保护区内、居民区等地区。而养殖场关停主体也应在限期整改无果后由县级以上人民政府依程序关停。但由于各地行政执法水平参差不齐，造成养殖场关停活动鱼龙混杂。
律师根据目前的办案经验总结了以下几种现实中的操作模式：
一、禁养区名义进行关停
这种模式多以县政府或乡镇人民政府以本地区划定禁养区为由要求养殖场进行关闭或拆除。
二、造成环境污染进行关停
这种模式多以政府环保部门以违反《环境保护法》、《大气污染防治法》或《水污染防治法》等名义要求养殖场进行关闭。
三、违法建筑的名义进行拆除
这种模式也十分常见，多以规划部门或乡镇政府等以没有办理《建设工程规划许可证》或《城乡建设规划许可证》违反《城乡规划法》为由责令对养殖场进行强制拆除。
四、非法占地为由进行拆除
有些地方县政府或国土部门会以养殖场非法占地或没有办理用地审批手续为由要求对养殖场进行强制拆除。
五、因土地征收拆除养殖场
由于该行为涉及集体土地征收，实践中县级以上人民政府为节约成本，常以违建或环保为由对征收行为进行掩盖。
结合以上操作模式，律师给大家系统总结一下养殖场关停主体经常对养殖户援引的证件是否需要办理以及未办理的相关后果及影响，以便大家对其合法性进行初步的掌握。
一、用地审批手续：依据2007年原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》将设施农用地作为二级类用地，即用于经营性养殖的畜禽舍、工厂水产养殖的生产设施用地及其相应附属基地以外的晾晒场等。由此可知符合养殖用地的类型称作设施农用地。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条也规定了农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。参照原《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》规定，设施农用地性质属于农用地，其本身进行养殖建设并不需要办理农用地转用审批手续。同时国务院近期出台的《关于保障生猪养殖用地有关问题通知》再次强调了生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。但需要强调的是，养殖场负责人即使不需要办理用地审批手续，也要依据《农村土地承包法》取得土地承包经营权并同村集体和乡镇政府签订三方用地协议再由县国土和农业部门进行备案。
二、建设规划许可证：《城乡规划法》第十八条将畜禽养殖场所包括在乡规划及村庄规划之中，该法第六十五条同时规定了在乡、村庄规划区内的建设应当取得乡村建设规划许可证或者按照规划许可证进行建设，因此依照前款规定，设施农用地上建设养殖场应当取得乡村规划许可证。但原《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》中要求只有对于符合当地农业发展规划、建设规划的才能通过审核并进行备案。因此，实践中养殖户要关注地方关于养殖方面的规划要求，及时向规划部门进行咨询，确需办理规划许可证的需要及时进行办理。如果未及时进行办理可能会而遭到养殖场关停甚至被拆除的风险。
三、许可证、档案：依据《中华人民共和国畜牧法》第二十二条规定，从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽的单位、个人，应当取得种畜禽生产经营许可证。同时《中华人民共和国渔业法》第十一条也规定了水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。而对于档案制度，《中华人民共和国畜牧法》第四十一条规定，蓄禽养殖场应当建立养殖档案载明品种、数量等内容。这一点原农业部《畜禽标识和养殖档案管理办法》也进行了规定。但未办理以上证件的养殖场并非当然可以立即关停，应首先采取要求补办的补救措施。
四、环保、防疫等：《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条要求养殖场或养殖小区应当进行环境评价或编制环境影响报告书及环境影响登记表。《动物防疫法》第二十条规定了兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所，动物屠宰加工场所，以及动物和动物产品无害化处理场所，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请发给动物防疫条件合格证。当然以上两证如若未及时办理，也并非可以直接关停。同样，政府应当在告知当事人后给予合理期限进行补办。
那么对于确需关停的养殖场，行政机关应该如何合法进行关停呢？本案中涉案养殖场虽处于禁养区域需要进行关停，但该通知书在内容上并未对当事人违反的法律进行详细注明，也并未在保障当事人的救济权利。因此，律师利用这点成功的撤销了涉案通知。由此可见行政机关首先需要进行调查核实，确定养殖场具体属于乡村规划或是城镇规划？确定养殖场的违法行为是否需要进行关停或拆除？对于需要停产停业的养殖场，有权机关需要依据《行政处罚法》第三十一条、四十二条等相关规定对处罚内容及依据和理由等释明，同时更要保证被处罚人的陈述申辩权利等。对于确需拆除的养殖场，行政机关更要依据《行政强制法》第四十四条、五十四条等规定履行催告等程序同时更要保证当事人救济的权利。
广大养殖户在接到行政机关下发的关停通知或者限拆通知等应当及时从执法主体、违法内容以及执法程序等方面进行判断。自己无法进行判断合法性时更需要尽快委托专业人士在复议或者诉讼期限内进行权利救济，避免养殖场关停或拆除造成更大的损失和维权成本。
（撰稿人：京益律所关舸律师）
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