田光成，民辦教育法律專家，浙江省發展民辦教育研究院院長、首席研究員，浙江省科研和法律事務部部長，中國民辦教育協會研究分會副理事長，中國民辦教育西湖論壇創始人和秘書長。曾接受過教育、法律、管理三個學科的專業教育，擁有教師資格證書和律師資格證書，從事民辦教育法律政策研究、諮詢和服務工作十五年，被同行和媒體稱為“民辦教育界最懂法律的人，法律界最懂民辦教育的人”。
自2016年11月7日第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《關於修改的決定》（以下簡稱《民促法修正案》）以來，中共中央、國務院和地方政府相關職能部門相繼制定並頒發了一系列有關規範和促進民辦教育發展的政策性文件。新法新政實質上為民辦教育構建了一個全新的政策環境。在這樣一個新的政策環境中，義務教育階段的民辦學校正面臨著前所未有的嚴峻挑戰。這種挑戰除來自於民辦學校自身發展的不規範、發展能力和動力不足等因素外，更重要的是因為當前政策制定和執行的不完善、不確定和不合理所造成的辦學困境。可以說這種政策困境已成為當前影響義務教育階段民辦學校發展的最大障礙。
為什麼說影響義務教育階段民辦學校發展的最大障礙是政策障礙，影響義務教育階段的民辦學校發展的政策性因素有哪些，義務教育階段的民辦學校發展方向在哪裡？本文想就上述問題作一些探討，希望這些探討能為義務教育階段的民辦教育立法及政策制定工作和義務教育階段民辦學校的發展實踐提供借鑑。
一、關於義務教育階段的民辦學校不能設立為營利性民辦學校的法理探討
《民促法修正案》規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”。筆者認為，對於後一句話的正確理解是“實施義務教育的民辦學校不得設立為營利性的民辦學校”。但不知什麼原因，這句話在官方的宣講時則被解讀為“義務教育階段的民辦學校不得設立為營利性民辦學校。”那麼，義務教育階段的民辦學校是否就是“實施義務教育的民辦學校”，只要是義務教育階段的民辦學校就必須要履行義務教育的職責？
因為這一論斷是產生其他眾多問題的根源，是制定其他義務教育階段民辦學校政策的最根本的法律依據，所以從法理上進行釐清具有極其重要的價值和意義。（2016年筆者曾寫過一篇文章《民辦中小學義務教育的屬性法理存疑》對此問題進行了詳細探究，在民辦教育圈內引起了一定的爭議。）
根據《民促法修正案》修訂的《民辦教育促進法》第五十條規定：“人民政府委託民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委託協議撥付相應的教育經費。”如何準確地理解這一條款？搜索全國人大的官方網站中國人大網（www.npc.gov.cn），在“中華人民共和國民辦教育促進法釋義”一文中，關於這一條款的釋義如下：
“本條是對承擔義務教育的民辦學校撥付教育經費的規定。保障適齡的兒童和少年接受九年義務教育，是各級人民政府的重要職責。根據《義務教育法》的規定，實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。國家對接受義務教育的學生免收學費。如果在某一區域或某一時期，由於特殊原因，如生源過多或過少、學生所在的地區非常偏僻等，導致公辦學校的師資、設施無法滿足接受義務教育的學生的需要，人民政府可以委託符合條件的民辦學校承擔義務教育的任務。民辦學校實施義務教育要收取一定的費用，政府在委託民辦學校承擔義務教育任務時，應當根據民辦學校接收義務教育的學生的人數、當地的物價等情況，與民辦學校就撥付的教育經費進行協商，雙方達成一致後應簽署協議。政府撥付的教育經費應當能夠補償民辦學校承擔義務教育任務所付出的成本。”
上述釋義雖然不屬於立法解釋，但由於出自全國人大官網，仍具有較高的權威性。這一釋義清晰地告訴我們：
- 第一， 保障適齡的兒童和少年接受義務教育，是各級人民政府的重要職責；
- 第二， 政府可以委託符合條件的民辦學校承擔義務教育的任務；
- 第三， 政府委託民辦學校承擔義務教育任務時，與民辦學校達成一致意見後應簽署協議；
- 第四， 政府撥付的教育經費應當能夠補償民辦學校承擔義務教育所付出的成本。
這一條款及釋義也表明，民辦學校一旦被委託為實施義務教育的民辦學校，必然要依法享有超越一般民辦學校的權益，也應承擔超越一般民辦學校的法律義務。所以這種特定身份和資格的獲取不是自然取得，而應由政府及其職能部門依法特別認定。
此外，依據《義務教育法》的規定可知，我國的義務教育具有九年制、強制性、免費性和經費由國家保障等幾個顯著特徵。仔細對比，不難發現這些特徵除九年制外，其他與義務教育階段的民辦學校的要求均不吻合。
關於民辦學校實施義務教育的問題，《民辦教育促進法》與《義務教育法》的規定似乎有衝突，對此問題，《義務教育法》第六十二條有規定：“社會組織或者個人依法舉辦的民辦學校實施義務教育的，依照民辦教育促進法有關規定執行；民辦教育促進法未作規定的，適用本法。”根據我國“專門法優先於普通法”的法治原則，民辦學校實施義務教育的問題應以《民辦教育促進法》的規定為主。
事實上，目前絕大多數義務教育階段的民辦學校既沒有與政府簽訂委託協議，接受政府的委託，也沒有從政府那裡獲得能夠補償義務教育成本的教育經費，結果卻被政府強行視為“實施義務教育的民辦學校”而要求不能設立或選擇為營利性民辦學校，顯然是缺乏法律支持的。
如果把義務教育階段的民辦學校因為接受了地方政府的生均公用經費補貼和其他獎補資金的待遇認為形成事實上的委託關係，這種說法是缺乏法律依據的，對於民辦學校而言也有失公允性。
二、義務教育階段的民辦學校不能獲取辦學回報的公平性探討
我國的民辦學校不同於國外的私立學校，私人（包含自然人個體或法人組織）辦學是我國民辦學校辦學的主體，這也意味著我國的絕大多數民辦學校從設立開始，就伴隨著經濟利益的訴求。也正是基於這種考慮，2002年12月28日，在第九屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《民辦教育促進法》中，第五十一條明確規定了：“民辦學校在扣除辦學成本、預留髮展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用後，出資人可以從辦學結餘中取得合理回報。”隨後2004年3月5日，國務院頒佈的《民辦教育促進法實施條例》對於“合理回報”獲取進行了詳細地規定。無論是《民辦教育促進法》還是《民辦教育促進法實施條例》，對於義務教育階段的民辦學校獲取合理回報都沒有限制或禁止，這也充分體現了“法律面前人人平等”的法治原則。
自2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理改革”開始，全國自上而下地掀起了民辦學校分類管理改革浪潮。國家為什麼要實施民辦學校分類管理改革，其中一個重要原因則是破解制約民辦教育發展的回報問題、產權問題等，吸引更多的社會資本進入到教育領域。對於民辦學校舉辦者而言，這一利好政策應該是平等地針對所有的民辦學校舉辦者。在同等政策條件下，不應該因為當初辦學的領域不同而進行區別性對待。
與其他學歷教育相比，義務教育階段的民辦學校是否享有特殊的扶持政策呢？筆者仔細研究了全國及部分地區的民辦教育政策，除義務教育生均公用經費補助外，義務教育階段的民辦學校並沒有享受到其他特殊的政策待遇。
2015年11月28日國務院印發了《關於進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，在該通知中，強調“對城鄉義務教育學校按照不低於基準定額的標準補助公用經費”應包含民辦學校，規定了東西部區域義務教育生均公用經費標準每年為600-850元。對於這個政策，筆者也有四點不同看法：
- 第一，通知中所包含的民辦學校應該是接受了政府委託實施義務教育的民辦學校，而不是義務教育階段的民辦學校；
- 第二，按每年600-850元的生均公用經費標準補助，顯然難以補償民辦學校高額的生均教育成本。它更多的是一種鼓勵性措施；
- 第三，文件同時還規定了“民辦學校學生免除學雜費標準按照中央確定的生均公用經費基準定額執行”。這就意味著義務教育學校生均公用經費實際上是通過民辦學校最終補償給了學生個體，民辦學校並沒有真正受益；
- 第四，類似的生均公用經費，在一些區域不僅義務教育階段的民辦學校享有，民辦幼兒園、高校、普高、中職均有不同程度的享有。如深圳、寧波、溫州等經濟較好的地域，雨露均霑。
筆者認為民辦學校分類管理改革如果最終從推動民辦教育健康持續發展，滿足民辦學校舉辦者不同的訴求出發，更應該尊重民辦教育的發展歷史和民辦學校舉辦者的現實需求。在沒有政府特別的經費補助，義務教育階段的民辦學校的舉辦者僅僅是因為選擇的辦學領域不同，被迫放棄應有的選擇權利和辦學的利益訴求，顯然有失公平。
三、對義務教育階段的民辦學校自主招生權限制的合理性探討
近幾年，隨著升學成績的快速提升，很多義務教育階段的民辦學校已成為所在區域老百姓心目中的好學校，在招生中不可避免地出現了不少“提前”、“陷尖”、“超計劃”、“考試選拔”等教育行政部門認為的“招生亂象”。為規範招生秩序，從國家到地方也出臺了不少政策對義務教育階段民辦學校的招生行為進行管理。
教育部在2017年《做好義務教育的招生入學工作的通知》、2018年、2019年連續兩年的《做好普通中小學招生入學工作的通知》中均強調了“要將民辦學校招生入學工作納入當地教育行政部門統一管理，嚴格規範招生計劃和招生方式管理，引導其合理確定招生範圍，並與公辦學校同步招生。”對於報名人數超過招生人數的民辦學校，可以引導學校採取電腦隨機派位方式招生。“不得以任何形式提前選擇生源”、“不得采用統一筆試或者任何變相形式的統一知識性考試方式選拔生源。”
2019年7月8日，中共中央、國務院聯合印發了《關於深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，對於義務教育階段的民辦學校的招生工作也有著明確要求：“推進義務教育學校免試就近入學全覆蓋。健全聯控聯保機制，精準做好控輟保學工作。嚴禁以各類考試、競賽、培訓成績或證書證明等作為招生依據，不得以面試、評測等名義選拔學生。民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生；對報名人數超過招生計劃的，實行電腦隨機錄取。”
可以看出，上述政策中對於義務教育階段民辦學校的招生工作主要是從四個方面進行規範的：
- 第一，招生形式。免試入學，實行電腦隨機錄取；
- 第二，招生計劃。嚴格規範管理；
- 第三，招生區域。納入當地審批地統一管理，引導合理確定招生範圍；
- 第四，招生時間。與公辦學校同步招生。
此外，在《民辦教育促進法實施條例》最後的徵求意見稿中，明文規定：“實施義務教育的民辦學校應當主要在審批機關管轄的區域內招生，有寄宿條件的可以跨區域招生，跨區域招生的比例和數量，應當向審批機關備案。”新的《民辦教育促進法實施條例》雖然說尚未生效，但還是對地方政策有著較強的暗示和導向作用。
無生不成校，自主招生權是民辦學校辦學自主權中最重要的權利之一，《民辦教育促進法》雖沒有明確，但國務院2004年頒發的《民辦教育促進法實施條例》對此有詳細規定：“民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以自主確定招生的範圍、標準和方式”，“縣級以上地方人民政府教育行政部門、勞動和社會保障行政部門應當為外地的民辦學校在本地招生提供平等待遇，不得實行地區封鎖，不得濫收費用。”新的《民辦教育促進法實施條例》尚未出臺，原來的《民辦教育促進法實施例》仍在生效中，作為國務院的行政法規，與其他政策性文件相比仍具有較高的法律效力。
由於《義務教育法》有“免試就近入學”規定，那麼義務教育階段的民辦學校是否也要遵照執行呢？對此問題，教育部2013年8月30日答覆河南省教育廳的函《教育部關於明確義務教育階段民辦學校招生有關問題的意見》中，明確了兩點意見：
- 一是《義務教育法》的免試入學原則適用於義務教育階段的所有學校，即無論公辦還是民辦學校，接受適齡兒童少年入學都不得采取考試方式進行選拔。
- 二是就近入學原則，不適用於義務教育階段民辦學校招生，民辦學校可以根據辦學特色和需要自主、合理設置招生範圍。
從法理上而言，除了“免試入學”的規定是由《義務教育法》規定，具有較高的法律效力外，其他關於義務教育階段民辦學校招生的政策規定顯然違背了《民辦教育促進法實施條例》中關於民辦學校招生權的規定。如果因此事發生法律糾紛，將為法院的法律適用提出了難題。
另一方面，民辦學校與公辦學校最大的區別除了投資主體不同外，就是教育資源配置的方式不同。公辦學校是通過行政計劃手段來配置教師和學生資源的，而民辦學校則是通過市場方式進行雙項選擇的。在市場中，民辦學校能否佔有資源配置的主動性關鍵在於學校提供的教育教學服務能否得到家長和學生的認可。今天，民辦學校發展好了，我們政府開始利用行政的手段強行干預和管制，如果發展不好，學校招不來學生，政府是否會動用行政手段來保證民辦學校的師資和學生呢？很顯然撒手不管者居多。所以這種政策的合理性和長效性顯然需要進一步商榷。
四、關於義務教育階段的民辦學校發展思考
1、關於義務教育階段民辦學校的定位問題
我國的義務教育通過幾十年的發展，取得了突破性成績。在義務教育階段以國家辦學為主體，社會辦學為補充已形成了社會共識。早在1997年，國家教委（現在的教育部）也曾發文《關於規範當前義務教育階段辦學行為》，提出“（義務教育）改變過去過多由政府包攬的辦學體制，逐步建立起以政府辦學為主、社會各界共同辦學的新體制。”指出“實施義務教育是政府行為，既不能推向市場，也不能把義務教育的責任完全推給社會和鄉、村兩級”，“建立以政府辦學為主，社會廣泛參與的基礎教育辦學格局是一項長期的任務，必須由政府統籌規劃。”
在法律層面，與《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》鼓勵社會力量參與辦學不同，2006年及之後修訂的《義務教育法》，已把“國家鼓勵企業、事業單位和其他社會力量，在當地人民政府統一管理下，按照國家規定的基本要求，舉辦本法規定的各類學校。”的規定從原法中刪除，僅保留了“國家鼓勵社會組織和個人向義務教育捐贈，鼓勵按照國家有關基金會管理的規定設立義務教育基金。”的內容。
由此可見，在義務教育階段，在法律政策層面強調的是政府為主角，民辦學校只承擔著補充的角色。
2. 關於義務教育階段民辦學校的發展比例問題
從2018年義務教育階段民辦學校發展的數據來看，義務教育階段的民辦學校在義務教育總量中的佔比遠低於其他學段的民辦學校。
在2018年11月30日，教育部通報批評了湖南耒陽市政府，主要原因是“湖南省耒陽市履行政府發展義務教育職責嚴重缺位，對公辦義務教育投入嚴重不足，但同時向民辦學校提供用地、補貼等諸多優惠條件，民辦學校過度發展、公辦教育資源嚴重不足，民辦初中學位佔比超六成，大班額情況嚴重。當地將部分學生從公辦學校分流到民辦學校就讀，引發群眾不滿，導致部分群眾聚集上訪。”近幾年，義務教育階段確實存在著一些亂象，但將其歸因為“民辦學校過度發展，公辦義務教育投入不足”，在全國恐怕也屬於首例。
近期，也有不少地方的民辦學校舉辦者來電向筆者反映，聽說教育部內部有講話，要求各地將義務階段的民辦學校總量控制在10%以內，嚴控義務教育階段民辦學校的審批。目前筆者僅瞭解到一些地方的民辦初中小學已暫時停止審批，但沒有看到正式的政策文件或官方說法。義務教育階段民辦學校的佔比多少為好，截止至目前，全國並沒有一個統一的比例要求，各地情況不同，佔比差異也較大。但依據《民辦教育促進法》可知，教育部和地方教育局對全國和各地的民辦教育確實有統籌協調、管理的職責，教育行政部門如果根據區域發展需求對不同學段的民辦學校進行總量控制，無可非議。關鍵問題是這個比例要求是科學得來的還是人為因素，民辦學校自身很難處理。
綜合上述多種信息判斷，在義務教育階段，筆者只能說當前民辦學校的發展規模和空間確實受到一定程度的政策性限制。
3. 義務教育階段的民辦學校發展突破
新的政策形勢下，義務教育階段的民辦學校面臨著重重政策困境，隨著跨區招生限制、100%電腦派位、優質普高招生名額分配到初中等政策落地，民辦學校傳統的以教學質量取勝的競爭優勢受到了較大的挑戰，也有人說義務教育階段民辦學校的政策紅利已經消失，義務教育階段的民辦學校的發展將進入一個艱難時期。
當下，政策已成為我們最難的改變和控制的辦學因素，要麼留下要麼離場。如果在場，義務教育階段的民辦學校必須要尋找到新的發展思路和模式。
第一，立足補充角色，積極實施個性教育和特色教育，實現社會價值與市場價值的統一性。
我們要清醒地認識到未來義務教育階段的民辦學校與公辦學校最大的區別不是優質與非優質的區別，而是個性與共性，提供選擇與兜底公平之間的區別。
義務教育階段的民辦學校發展至今，一方面仍要承擔著補充的作用，推動義務教育的整體改革與發展。另一方面，作為民辦學校，在滿足於義務教育公平教育職責的同時，更要能夠為人民群眾提供多種教育服務的選擇性，要能為學生提供不同於公辦學校的個性化教育與特色教育，充分體現出其獨特的個體價值，通過個體價值重新獲得市場競爭優勢。
第二，充分發揮民辦學校機制體制優勢，提升教育教學服務品質，讓家長和學生獲得美好的教育體驗。
習總書記在黨的十九大報告中指出，我國的主要社會矛盾已轉變為人民不斷增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾。放在教育領域，義務教育階段的民辦學校要從當初滿足人民群眾“有學上”訴求轉化到滿足人民群眾“上好學”的美好願望。
在同樣的辦學條件和辦學環境中，民辦學校因為市場化屬性，在教師聘用管理、資金籌措、教育活動安排等方面具有更為靈活的體制和機制優勢。相比公辦學校而言，民辦學校更容易在體制機制和育人模式等方面創新，更容易引進新理念新技術，更具有服務意識，更容易調集資源把普通的事情做優做精，滿足家長和學生對優質教育服務的需求，在學校裡獲得良好的教育服務體驗。
第三， 做好上下學段的延伸，是義務教育階段民辦學校規避政策風險的一個重要策略。
根據我國的國情可知，義務教育涉及到我國的教育主權、意識形態、人才培養等多個方面，是國家及地方政府大力投入的辦學領域。在新形勢下，招生、收費、課程設置、辦學回報等政策受限較多，民辦學校的辦學者很難有更多的作為。而向上的普通高中學段、向下的學前教育學段，招生、收費等方面的政策又相對寬鬆。在條件允許的情況下，將義務教育階段的辦學延伸到高中和學前階段，打造一體化的辦學模式，一方面既可以充分利用義務教育階段的學生、教師、場地等多方的資源優勢，另一方面可以藉助高中、幼兒園的政策通道，實現更大的教育價值和經濟價值的訴求。
其實，不管是義務教育階段的公辦學校還是民辦學校，最終都是要回“教育”的本身上來，家長和社會最終是靠“腳”投票的。時代的發展，社會的發展，告訴我們一個顛倒不破的真理：“好東西永遠都會有市場，好教育從來不會缺學生！“政府的監管雖然會帶來眼前發展的障礙，卻也讓教育的市場更加回歸理性。只要用心做教育、辦學校，我們堅信民辦學校既使帶著鐐銬跳舞，依然會很精彩！
閱讀更多 民辦教育 的文章
