国资委印发《实施意见》 以管资本为主加快国有资产监管职能转变

文 · 记者 刘青山

11月27日，国务院国资委在京召开政策吹风会，就日前印发的《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）介绍情况。国务院国资委副主任、党委委员翁杰明，招商局集团党委委员、副总经理王宏，中国国新党委书记、董事长周渝波，上海市国资委党委副书记董勤，深圳市国资委主任、党委书记余钢分别发言并回答了记者提问。

翁杰明表示，习近平总书记在党的十九届四中全会对国企改革和国资监管作出了重大部署，对做好国资国企工作具有重要指导意义。他说，以往提的更多的是国资管理体制，这一次表述调整为“监管体制”，意味着国资监管的内涵发生了重大变化，国资监管机构的行权方式也要进行相应调整。

因此，国务院国资委深入学习贯彻党的十九届四中全会特别是习近平总书记

对此，招商局集团党委委员、副总经理王宏在发言中表示，《实施意见》坚持放管结合、突出权责一致，既有破又有立、既有增又有减，既有施药动刀的强身之法，又有固本培元的健体之举，充分彰显了国务院国资委刀刃向内进一步推动自我完善、自我革新的决心和信心，对于广大国有企业尤其是国有资本投资公司来讲，意义重大、影响深远。

《实施意见》明确了管资本的具体路径

翁杰明表示，《实施意见》是国资监管机构第一次以文件的形式，明确管资本的具体路径，主要内容可以概括为“实现四个转向、突出五项职能、优化四个路径、强化四个保障”。

一是实现四个转向，确保转变精准到位。“四个转向”分别是转变监管理念，从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管，确保该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位；调整监管重点，从

对此，翁杰明在回答记者提问时补充说，国资委正在完善考核办法，更多地关注资本收益率、净资产收益率、营收利润率等经济指标，从而更好地引导企业做强做优做大。

二是突出五项职能，确保重点管住管好。即聚焦优化国有资本配置，管好资本布局；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作；聚焦提高国有资本回报，管好资本收益；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全；聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设，坚持“两个一以贯之”，坚持管资本就要管党建，进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。

对此，深圳市国资委主任、党委书记余钢举例说，深圳国资委坚持全市国资“一盘棋”，立足“服务大局、服务城市、服务产业、服务民生”使命定位，推动大部分国有资本集聚到以基础设施公用事业为主体、金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”领域。

三是优化四个路径，确保转变系统有效。四个路径是：以国资委权力责任清单为基础，厘清职责边界，将不该有的权力拦在清单之外，保证清单内的权力规范运行；以法人治理结构为载体，依法制定或参与制订公司章程，依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，更好体现出资人意志；以分类授权放权为手段，根据企业不同特点，有针对性地开展授权放权，充分激发企业活力；以加强事中事后监管为重点，切实减少审批事项，实现实时在线动态监管，加大对制度执行情况的监督检查力度，不断提高监管效能。

比如，招商局充分考虑实业、金融等业务的不同特性，对业务板块实行专业化和差异化管理，通过发布年度管控优化清单等方式，不断加大对二级公司的放权和授权力度，扩大所出资企业的经营自主权，企业活力和竞争力明显提升。

四是强化四个保障，确保转变全面落地。围绕以管资本为主的目标任务，《实施意见》提出要从四个方面着手，为形成以管资本为主的国有资产监管体制提供坚实保障，即：统一思想认识，凝聚系统共识，构建国资监管大格局；加强组织领导，有效落实责任，确保改革要求落地；完善制度体系，强化法治保障，推动将管资本有关要求体现到有关法律法规修订中；改进工作作风，提升队伍素质，建设一支高素质专业化国资监管干部队伍。

推进国资监管职能转变，做好《实施意见》落实工作

翁杰明表示，党的十九届四中全会作出“形成以管资本为主的国有资产监管体制”的部署，结合《实施意见》的印发，近期国资委在加快推进国资监管职能转变方面主要开展了以下工作：

一是深入传达学习党的十九届四中全会精神，认真贯彻落实中央关于国有资产监管的新部署。翁杰明表示，习近平总书记代表中央政治局作的工作报告中，多处肯定了国资国企工作，同时也用9句话123个字对国资国企工作作了集中部署，全面涵盖了国有经济、国有资本、国有企业、国有资产4个方面的工作，有许多新要求、新表述、新部署。第一，关于国有经济“五力”的新要求，是对此前表述的系统整合和最新概括，并把竞争力摆在第一位，新增“创新力”要求，充分体现了时代发展的新要求。第二，关于中国特色现代企业制度的新表述，首次写入中央全会文件，成为中国特色社会主义制度的重要组成部分，更加突出了“两个一以贯之”的要求。第三，关于国有资产监管体制的新部署，党的十九届四中全会关于“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”的精神，确立了当前和今后一个时期国有资产监管体制改革的目标和任务。一方面进一步强调了以管资本为主的要求，另一方面更加突出了国有资产监督，明确了寓监督于管理的要求。翁杰明说，这就需要我们以《实施意见》为基础，进一步推动国资监管职能转变，加强国有资产监管，防止国有资产流失，守护好全体人民共同财富；同时更好发挥国有资本投资、运营公司功能作用，加大对企业授权放权力度，推进职能转变，解决企业机关化问题。两类公司也要继续对所投资企业授权、放权，赋予企业更多自主权，进一步强化国有企业市场主体地位。

二是修订完善国资委权力和责任清单，进一步厘清国资监管职责边界。翁杰明表示，落实以管资本为主加强国有资产监管的要求，首先要明确管资本的重点职责和履职方式。结合机构改革和职能调整情况，做好与《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》的衔接，国资委在广泛征求中央企业和地方国资委意见的基础上，对2018年编制形成的权力和责任清单进行了修订，形成国务院国资委权力和责任清单。翁杰明表示，未来将在落实上下好功夫。

对此，周渝波表示，对运营公司而言，既要健全治理结构、完善组织体系，确保授权“接得住”；也要优化管控模式、提升管理能力，确保自身“管得好”，即对核心业务板块要加强战略和财务管控，确保资本运营高效规范，对参股企业要以财务管控为主，依法履行治理程序，关注资本流动和回报情况。

三是着眼全国国资国企发展改革监管和党的建设，加快构建国资监管大格局。翁杰明表示，近年来，各级国资委统筹推进国资国企改革发展，国资监管系统建设取得积极进展。但仍然存在上下级国资委沟通联系不够紧密、全国国资系统合力有待增强等问题。为加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，推动构建国资监管大格局，日前，国资委印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号），明确提出力争用2-3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强，加快形成国资监管一盘棋。

在这方面，上海的探索引人注目。

董勤说，近年来上海建立健全了“直接监管、委托监管、指导监管”国资管理体系。实体、金融等领域国资实行直接监管；宣传文化、科教文卫、司法公安等领域国资实行委托监管；对区属国资国企实行指导监管。同时不断完善“市场竞争类、金融服务类、功能保障类”企业分类监管。

实践证明，上海的上述监管模式有力推动了国有资产保值增值。今年前9月，本市地方国有企业营业收入2.66万亿元，同比增长5.4%；利润总额2653亿元，同比增长9.8%；成本费用利润率10.6%，9月底，资产总额20.58万亿元，同比增长9.9%。

“贯彻落实党的十九届四中全会精神，国资委将以此次职能转变为新起点，按照《实施意见》明确的方向和路径，全面落实各项措施，着力完善以管资本为主的国有资产监管体制，不断提高监管的系统性针对性有效性，确保管资本重点任务落实落地。”翁杰明说。

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关于印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》的通知

委内各厅局，各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团国资委：

贯彻落实党的十九届四中全会关于形成以管资本为主的国有资产监管体制的决策部署，按照党中央、国务院关于深化国资国企改革的有关要求，根据巡视整改意见，为加快实现从管企业向管资本转变，不断提升国资监管的能力和水平，我们制定了《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，现印发给你们，请认真贯彻落实。

国务院国资委

2019年11月7日

国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见

党的十九届四中全会明确要求，形成以管资本为主的国有资产监管体制，这是以习近平

一、以管资本为主转变国有资产监管职能

适应国有资产资本化、国有企业股权多元化的发展阶段和市场化、法治化、国际化发展趋势，针对当前国有资产监管越位、缺位、错位问题，按照形成以管资本为主的国有资产监管体制的要求，从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面作出全方位、根本性转变。

（一）转变监管理念，从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管。坚持政企分开、政资分开，进一步厘清职责边界，依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，确保该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位。

（二）调整监管重点，从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能。立足国资监管工作全局，着眼于国有资本整体功能和效率，加强系统谋划、整体调控，在更大范围、更深层次、更广领域统筹配置国有资本，持续优化布局结构，促进国有资本合理流动、保值增值，推动国有经济不断发展壮大，更好服务国家战略目标。

（三）改进监管方式，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段。坚持权由法定、权依法使，严格依据法律法规规定的权限和程序行权履职。改变重审批、轻监督等带有行政化色彩的履职方式，更加注重以产权为基础、以资本为纽带，依靠公司章程，通过法人治理结构履行出资人职责，将监管要求转化为股东意志。

（四）优化监管导向，从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。坚持质量第一、效益优先，按照高质量发展的要求，完善考核规则，更好引导企业加快转变发展方式，推动国有企业质量变革、效率变革、动力变革，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

二、突出管资本的重要内容

深刻领会管资本的实质内涵，聚焦优化国有资本配置，管好资本布局；聚焦增强国有企业活力，管好资本运作；聚焦提高国有资本回报，管好资本收益；聚焦防止国有资产流失，管好资本安全；聚焦加强党的领导，管好国有企业党的建设。

（五）加强资本布局整体调控，进一步发挥国有资本功能作用。统筹国有资本布局方向，服务国家重大战略、区域发展战略和产业政策规划，构建全国国有资本规划体系。着力优化资本配置，坚持出资人主导与市场化原则相结合，大力推进国有资本的战略性重组、专业化整合和前瞻性布局。通过强化战略规划和主业管理、制定投资负面清单、核定非主业投资控制比例等方式，引导企业聚焦主责主业。大力化解过剩产能，加快处置低效无效资产，有效盘活国有资本。

（六）强化资本运作，进一步提高国有资本运营效率。建立完善国有资本运作制度，加强国有资本运作统筹谋划，加快打造市场化专业平台。发挥国有资本投资公司功能作用，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力。优化国有资本运营，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，实现国有资本合理流动和保值增值。加强产权登记、国有资产交易流转、资产评估、资产统计、清产核资等基础管理工作，确保资本运作依法合规、规范有序。

（七）优化资本收益管理，进一步促进国有资本保值增值。完善考核指标体系，对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行分类、差异化考核。充分发挥考核导向作用，突出质量第一效益优先、服务国家战略、创新驱动发展、供给侧结构性改革等重点，完善激励约束机制。优化国有资本经营预算的收益与支出管理，更多体现出资人调控要求，提高资本金注入占预算支出的比重，推动资本预算市场化运作。加强上市公司市值管理，提高股东回报。强化财务预决算管理和重大财务事项监管，实现资本收益预期可控和保值增值。

（八）维护国有资本安全，进一步筑牢防止国有资产流失的底线。健全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度，加强对所监管企业关键业务、改革重点领域和国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督。完善问责机制，加大违规经营投资责任追究力度，构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环。强化监督协同，统筹出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督以及社会监督力量，建立有效的监督协同联动和会商机制，切实防止国有资产流失。

（九）全面加强党的领导，进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。坚持“两个一以贯之”，将加强党的领导与完善公司治理相统一，指导推动国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实。着力抓好党的建设，坚持管资本就要管党建，把党的建设融入到管资本的全过程各方面，加强混合所有制企业党的组织建设，推进基层党组织全覆盖，不断增强基层党组织的组织力凝聚力战斗力。推动全面从严治党向纵深发展，加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作，为国有企业改革发展营造风清气正的良好环境。

三、优化管资本的方式手段

坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，在明确管资本重点内容的基础上，同步调整优化监管方式，实现监管职能与方式相互融合、相互促进，增强向管资本转变的系统性和有效性。

（十）实行清单管理。依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规和国资委“三定”规定，建立完善权力和责任清单，落实以管资本为主的要求，明确履职重点，厘清职责边界。按照权责法定原则，将不该有的权力拦在清单之外；保证清单内的权力规范运行，督促责任落实到位。根据职能转变进展情况，对清单实施动态调整，规范权责事项履职内容和方式。

（十一）通过法人治理结构履职。依法制定或参与制订公司章程，推动各治理主体严格依照公司章程行权履职，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任，强化对外部董事的监督管理，督促履职尽责，加强沟通，健全工作联动机制，更好落实出资人意志。

（十二）分类授权放权。加大授权放权力度，结合企业功能界定与分类、治理能力、管理水平等改革发展实际，根据国有资本投资、运营公司和其他直接监管企业的不同特点，有针对性地开展授权放权，充分激发微观主体活力。定期评估授权放权事项的执行情况和实施效果，建立动态调整机制。

（十三）加强事中事后监管。切实减少审批事项，打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。推进信息化与监管业务深度融合，统一信息工作平台，实现实时在线动态监管，提高监管的针对性和有效性。加大对国有资产监管制度执行情况的监督检查力度，不断健全监督制度，创新监督手段，严格责任追究。

四、强化管资本的支撑保障

围绕以管资本为主的目标任务，需要进一步统一思想认识、加强组织领导、健全监管制度、强化队伍建设，为形成以管资本为主的国有资产监管体制提供坚实保障。

（十四）统一思想认识，凝聚系统共识。牢牢把握国资监管机构职责定位，全面履行好中央企业出资人职责、国有资产监管职责和中央企业党的建设三方面职责，按照以管资本为主的要求，强化重点职能，调整履职方式。加强中央关于国资监管职能转变精神宣贯，突出做好对地方国资监管工作的指导监督，形成国资监管系统向管资本转变的合力，加快构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋。

（十五）加强组织领导，有效落实责任。立足党和国家工作全局谋划推进国资监管职能转变工作，将管资本的要求贯穿各个专业监管领域。全面查找当前履职中与管资本要求不符合、不适应的问题，主动作为，勇于担当，拿出务实管用的措施，确保改革要求落实到位。按照调整后内设机构职能，理顺运行机制，主动沟通衔接，避免工作交叉和监管空白，提高监管效能。

（十六）完善制度体系，强化法治保障。积极参与国资监管重点领域立法，推动将管资本有关要求体现到《中华人民共和国公司法》等有关法律法规修订中。及时开展文件清理，修改废止与中央精神不一致、与管资本要求不相符的国资监管规章规范性文件。完善规范性文件合法性审查机制，确保各项制度在基本方向和原则、履职重点和方式等方面符合以管资本为主的国有资产监管体制的要求。

（十七）改进工作作风，提升队伍素质。进一步提高政治站位，坚决做到对党忠诚，把加快自身改革、推进职能转变的实际行动作为检验干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的重要标准。强化服务意识，加强调查研究，主动从企业角度考虑问题、推进工作，不断提高服务企业的质量和水平。加强国资监管业务知识学习，注重实践能力提升，建设一支适应管资本要求、具备管资本能力、忠诚干净担当的高素质专业化国资监管干部队伍。

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