對於1771年從俄羅斯伏爾加河流域萬里東歸的土爾扈特部，清政府從開始就對其充滿了疑慮和防範。我們從乾隆皇帝對伊犁將軍舒赫德關於在土爾扈特部設盟一事的諭令中的話就可以看到：“今渥巴錫既懷佔據伊犁之念（因為渥巴錫對在土爾扈特設立盟旗制度持反對態度），豈可仍施恩授為盟長乎……”為此清政府在安置土爾扈特部的過程中，採取了一些削弱其實力、防範其反叛的手段。

清朝乾隆皇帝戎裝像
那東歸後的土爾扈特等部，清政府採用什麼安置政策來削弱其整體實力？
一、為了削弱東歸的土爾扈特等部的整體實力，清政府將其分為數部，安置於不同遊牧地，保持各部之間的勢力平衡，讓其互不統屬、彼此牽制，以達到“分而治之”的目的。
按照不同的部落、所屬不同的臺吉區分各個部落的民眾，使之相互牽制，是清朝政府統治蒙古族主要措施之一。
在得到土爾扈特部東歸的消息後，清朝乾隆皇帝就諭令伊犁將軍伊勒圖等人，等土爾扈特部歸附以後，要查明所有東歸民眾各自部落，分別安置於各自原籍，以分散東歸土爾扈特等部的整體實力。
土爾扈特部迴歸後，清政府將其分為6盟加以安置，其中以渥巴錫為首的舊土爾扈特為4盟，以舍楞為首的新土爾扈特為1盟，以恭格為首的和碩特部為1盟。
1771年11月，清政府將舍楞所部安置於科布多（原為中國領土，現屬蒙古國） 、阿勒泰一帶，次年5月，又被安置到阿爾泰烏拉泰地方，與杜爾伯特同居之。
1772年1月，清政府將策伯克多爾濟部安置於和部克賽爾。同時，巴木巴爾部移駐吉爾格勒烏蘇（今烏蘇），默門圖、達石敦多克部移駐精河一帶。以上出現的人物，均為渥巴錫為首的東歸領導集體成員。
1772年5月，恭格率和碩特部移駐珠勒都斯草原，同年7月移駐博斯騰湖以西以北之地。
1773年8 月，渥巴錫率部移駐珠勒都斯草原（今巴州和靜縣巴音布勒克）。
至此，各部遊牧地大體確定，東到博斯騰湖畔，自到博爾塔拉，北到阿爾泰，南到塔里木河流域，若以渥巴錫汗王府為中心，東西相距2000裡，南北長達4000裡，並沿襲至今。
原來相對集中游牧於伏爾加河兩岸的土爾扈特等部，現已“四分五裂”，分居甚遠，加之交通不便，原來的渥巴錫汗難以駕馭部眾，已成定勢。同時，原由渥巴錫管轄的各部現分別由清政府科布多參贊大臣、塔爾巴赫泰參贊大臣、庫爾哈拉烏蘇辦事大臣、喀拉沙爾辦事大臣等管轄。

土爾扈特部渥巴錫汗雕塑
二、清政府在土爾扈特部設立盟旗制度，進一步削弱了汗王的權力和號召力，導致曾經作為整個土爾扈特首領的汗王只能管理區區一個盟（即便自己管理的盟，權力仍受到極大限制），淪落到和自己曾經的部下平起平坐的地步，這樣的結果就是整個土爾扈特部群龍無首，再也不能整合成類似曾經準噶爾部那樣強大的力量對抗清朝。

伊犁將軍府遺址
清政府在土爾扈特設立蒙旗制度，是為了達到“眾建分其勢”的目的，這也是清政府統治邊疆少數民族地區的一種政策。基於歷史、地理的因素和便於統治等方面考慮，旗分為兩種，一種為“內藩蒙古”，是清政府征服的蒙古部落，清政府委派大臣、都統、將軍直接管理的總管旗，沒有旗長（札薩克）、王公封爵。
一種為“外藩蒙古”，為自動歸附的蒙古部落。設札薩克管轄，王公、臺吉均封有爵位。札薩克旗又分為“內札薩克旗”和“外札薩克旗”，外札薩克旗一般多居於靠近邊境的地方，或是與其他民族雜居。清政府對外札薩克旗管控的更為嚴格，外札薩克旗由駐防大臣、將軍直接統帥，札薩克和盟長沒有調兵的權力。
盟是旗的會盟組織，合數旗而成，每盟設盟長、副盟長一名。盟不是行政機構，盟長是會盟的召集人，履行練兵、清查錢穀等職責，但無發兵權，不能干預各旗內部事務，也無權向各旗發佈命令，只能對盟內各旗札薩克實行監督，有責任隨時告發札薩克的不法或叛逆行為。
土爾扈特部東歸安置後，作為自動歸附清政府的蒙古部落，也先後設盟編旗，歸為外藩蒙古之例，並且設置的各旗均屬外札薩克旗。
對清政府統治者來說，實行盟旗制度後，土爾扈特分為新舊兩部，以渥巴錫為首的舊土爾扈特部又分為4個盟，每個盟設盟長，汗王的權力只限於自己管轄的盟旗，沒有調兵的能力，並且還受到清廷派遣的大臣的管轄和監督，進一步加強了清政府對土爾扈特部的控制。
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