編者按 新型冠狀肺炎疫情發生以來,全國人民在黨中央領導下眾志成城,奮力阻擊。最高檢高度重視,要求全國檢察機關充分發揮檢察職能,為社會各界有效開展疫情防控營造有利司法環境。為此,檢察日報社黨委研究決定,檢察日報理論部、《人民檢察》雜誌、正義網聯合開展“重大疫情防控社會治理與司法應對——以提升現代化治理體系、治理能力為視野”徵文活動。旨在匯聚眾智、科學施策,研究在當前嚴峻情勢下,如何加強疫情防控中的社會治理和司法應對。來稿擇優刊發,敬請關注。
□在新冠肺炎疫情應對工作中,必須認真吸取深刻教訓,推動應急法治原則成為社會高度共識,真正做到依法應對、科學應對和高效應對。
□依法應對乃是最基本、最簡明、最穩當的科學應對,有關地方、機構和人員如能堅持嚴格地依法行政、依法辦事,本身也是尊重科學和科學管理的要求和體現,最終效果也會更好。
新冠肺炎疫情防控是全民參與的社會治理工程,全國人民在中國共產黨領導下眾志成城奮力阻擊,定能贏得這一場人民戰爭的最終勝利。而在疫情防控的社會治理和司法應對中,中國特色的應急法律制度體系需要發揮出特殊的調整和保障功能,而且需要以應急法治原則為觀念基礎的現代法治理念做指導。
疫情進展至今,局勢依然嚴峻,沉痛教訓甚多。此前個別地方、部門在疫情應對決策和管理中,頻現一些非科學、非理智、廣受詬病的錯誤做法,某些行政公務人員不依法辦事、不積極履責的表現,其實質乃是缺乏對生命、對法治、對人民的尊重和敬畏,法治思維和法治能力嚴重不足,特別是應急法治理念缺乏。在後續的新冠肺炎疫情應對工作中,必須認真吸取深刻教訓,推動應急法治原則成為全社會高度共識,真正做到依法應對、科學應對和高效應對疫情危機。
在行政管理活動和行政法制體系中,應急法治原則也常稱為行政應急性原則,它是現代行政法的基本原則之一。行政法的基本原則是貫穿行政領域法律關係的始終,調整和決定行政法主體的行為,指導行政法實踐全過程的原理和準則;其具有普遍性、基礎性、特殊性、不可替代性等特點,是國家行政管理活動中必須遵循的共同準則,起著保證行政法制統一、協調和穩定的重要作用;其指導構建行政法律規範體系的過程,在法律規範闕如或衝突的情況下發揮特殊的規範功能,故被稱為行政法制的靈魂。中國特色行政法的基本原則體系包括行政合法性原則、行政合理性原則、行政應急性原則、行政公開性原則、行政信賴性原則、行政效率性原則等一系列原理和準則。其中容易被忽視的就是行政應急性原則也即應急法治原則,其深層次原因在於觀念滯後、認識不足等因素,而直接原因在於法治教育培訓中發生嚴重偏差,一些行政法教材中往往沒有應急法治原則和制度論述。缺少了應急法治理念,常態下就不會制度化地投入做好應急防範準備,突發事件發生後也無能力及時有效應對危機,從常態向非常態的轉化難以順暢銜接。
行政應急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對人根本利益,維護經濟與社會秩序,保障社會穩定協調發展,在面臨突發事件導致公共管理危機等緊急情況下特別是進入緊急狀態下,可實施行政應急措施,其中既包括具有行政行為法上已有具體規定的行為,也可包括一些沒有具體法律規範甚至停止某些憲法權利和法律權利、中斷某些憲法和法律條款實施,或突破一般行政程序規範的行為,同時也為常態下的各種應急準備工作(如應急工作機構的建設、應急隊伍的日常建設、應急物資的儲備更替等)提供指導和依據。
必須指出,行政機關在公共危機管理中需要運用行政緊急權力,採取一系列緊急措施(包括大量的行政強制措施),必要時還可中斷某些法律規範的實施,甚至暫停或限制公民的部分憲法權利(但底線是不得限制和剝奪生命權、健康權等最基本的人權),具有極大的優先性、緊急性、強制性和權威性,因而也具有恣意和濫用的特殊條件和極大可能,必須對其加以有效的監督和約束;而緊急情況下的特別行政程序、司法程序、救濟程序等程序約束乃是最有效的約束機制之一,這也是現代法治的基本要求。
表面看來,在面臨突發事件等緊急情況下實施行政應急措施,其中包括一些沒有具體法律依據甚至暫停某些憲法權利和法律權利、中斷某些法律規範實施的行為,似乎違背了形式法治主義;但實際上,這是政府為了國家、社會和全體公民的長遠和根本利益而作的理性選擇,是符合實質法治主義要求的、利大於弊的危機管理舉措,其最終目的是通過化解危機因素,恢復和維持公共權力與公民權利之間的良性互動關係,從根本上維護公民權利。
因此,在實施依法治國方略、深入推進依法行政、加快建設法治政府的新形勢下,應當按照現代行政法治的要求,加強公共應急法制建設,完善應急法律規範體系,把應對突發事件的公共應急系統納入法治化軌道;同時在突發事件導致公共危機,政府動員社會資源應對危機時,應貫徹行政應急性原則,及時採取公共危機管理所需的各種行政應急措施,同時予以及時和充分的權利救濟,更加穩健地維護我國經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序,確保公民權利(特別是基本權利)獲得更有效的保護,公共權力(特別是行政權力)能夠有效行使並受到有效制約,使二者能夠兼顧、協調、持續地發展。
從抗擊非典、汶川大地震救災以來,我國逐步建立健全了比較完整的應對突發事件的法律規範體系,包括各位階、各領域、各地方的專門法律規範和應急預案以及工作機制,使得我國應急法制建設水平大幅提升。它們是用無數生命為代價換來的科學方法和制度文明結晶,也是應急法治理念的具體表現,例如防範為主、常備急需、先行處置、尊重程序、及時報告、專業處置、比例協調、嚴格問責、注重宣教等法治原則和法律制度。依法應對乃是最基本、最簡明、最穩當的科學應對,有關地方、機構和人員如能堅持嚴格地依法行政、依法辦事,本身也是尊重科學和科學管理的要求和體現,最終效果也會更好;否則,即便巨資投入創造了再好的設施和技術條件(例如疫情信息直報平臺),也難以發揮出及時有效防控疫情風險的硬件功用。故須採取多種方式特別是通過典型案例,加強對公務人員和廣大民眾的應急法治教育,牢固樹立應急法治理念,切實將應急法治原則或曰行政應急原則納入我國行政法基本原則體系,發揮其應有的指導作用,以此指導採行合法適當配套的應急法治舉措。
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