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✪ 強世功 | 北京大學法學院
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【導讀】2020開年以來的這場疫情防控大考，折射出全球化時代的中國國家治理所面臨的諸多挑戰。本文指出，造成疫情嚴峻形勢的根本原因在於，中國剛剛從農業社會進入到工業化的發展階段，但同時一條腿已經邁入後工業化的信息社會之中，因而總體上處於農業、工業與後工業三重社會形態的交疊期，其中潛藏的風險係數不言而喻。然而，現有治理體制和機制、官員群體與精英階層的思維和能力、普通國民的觀念等等，都還沒有趕上後工業化發展和社會高速流動的現實要求，以至於當決策錯過疫情防控最佳時機之後，疫情地區的政府非但沒有解決問題的預案，還出現了互相推卸責任的荒誕情景，最後只能依賴一線官員的個人調動能力和醫護力量、民間力量的奮起自救。經此一役，我們必須意識到我們所處全球化時代的種種風險，意識到解決國家治理根本性問題的緊迫性，為應對不確定的未來，做好相應的心理準備和可行預案。
本文原為作者在“三聯中讀”錄製的講稿，後由“法意讀書”整理首發，為便於閱讀，“文化縱橫”作了重新編輯。感謝作者授權，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。
疫情防控為全球化時代的國家治理提出新挑戰
相信大家最近和我一樣都是宅在家裡，通過互聯網關注著正在武漢和全國蔓延的一切。今天我想把武漢疫情的防控作為一個個案，和大家一起來思考全球化時代我們國家治理所面臨的問題和挑戰。我們中間有不少人都經歷過2003年的SARS，但是和十幾年前的這場災難相比，今天的疫情防控面臨著新的形勢和挑戰。
▍三種社會形態並存的中國社會及其治理挑戰
我之所以強調全球化時代的國家治理的一個重要原因，是中國已經從2003年的一個普通的發展中國家，變成了一個正在迅速崛起的全球性大國，這種國家發展地位和全球地位的變化，必然會對我們的國家治理提出新的挑戰。
首先，我們要對當前中國所處的歷史階段作出準確的定位。人類歷史的發展是經驗和知識不斷累積、不斷提升的過程，不同國家、不同時代、不同發展水平，對國家治理提出的要求也完全不同：
傳統的農業社會治理主要依賴於宗教和道德；
現代社會治理在此基礎上發展出了現代科學，產生了我們今天分門別類的專業化知識；
而
後現代社會則在此基礎上，出現了進一步的知識流動、跨界乃至“革命”，從而發展出了信息科學、智能科學等等，這就意味傳統和知識並非固定，而是不斷流動和變化的。這種變化尤其體現在信息的收集、整理、處置、創新，由此不斷更新的全過程中。我們從互聯網的發展到智能手機的應用，從大數據的延伸到人工智能的發展，都可以明顯看出後工業時代的一些特徵。如果從傳統農業社會、現代工業社會、後現代信息化社會這三種社會形態和歷史階段來看，今天的中國，處在哪一個發展階段上？實際上是三種社會形態並存。我們剛剛擺脫了農業社會，進入工業化的發展階段，但同時一條腿已經邁入後工業化的信息社會中，這三種社會形態並存，主要是由於世界變化太快了，中國的發展速度也非常快。從某種意義上講，是我們國家的治理體制和治理機制、整個官員和精英階層的思想和心態以及普通國民的觀念都遠遠趕不上後工業化發展的要求，這才暴露出我們國家治理面臨的問題。
▍新冠疫情擴散的兩個階段及具體問題
而這次武漢冠狀病毒在全國大規模的爆發，就集中地說明了這個問題。這次武漢疫情的擴散，可以分為兩個階段，第一個階段是1月20日之前，對疫情性質的診斷和決策階段，這個階段主要就是發現問題。在此之後就是防控的實施階段，就是怎麼解決問題。
這次疫情之所以在全國大規模的爆發，主要原因就在第一個階段上，從問題的性質分析、風險程度的判斷到最後做出決策都出現了失誤，從而錯失了疫情防控的最佳時機。在這個階段上，我們國家治理面臨最大的問題是，我們處在一個後工業互聯網信息橫向傳播的社會中，然而國家的決策體制和機制，依然是工業化時代層層上報的一個縱向集中決策機制。
讓我們回顧一下，從去年12月底，武漢的醫院就已經發現了快速傳播的這種特殊疾病，為了診斷這種疾病的性質，專門邀請了國家疾控中心的專家進入湖北調查，那麼這些專家是如何提意見的？武漢市的衛健委、湖北省的衛健委和國家國務院的衛健委，三級機構是如何溝通的？前方的醫生、各級專家和中央來的，包括院士在內的頂尖專家是如何決策的？他們決策又給國家提出什麼樣的建議？如何上報中央的？
這個過程我們並不清楚，但是我們可以清楚的看到兩點：
一方面，武漢醫院普通醫生已經意識到這種病毒的可怕傳播，中央派來的專家已經很快在實驗室中分離出這種冠狀病，並開始在國際刊物上發表學術論文。
但是另一方面，我們會看到這些專家和湖北衛健委的官員，對外發布的統一口徑都是可防、可控、否認、人傳人，從而掩蓋了病毒傳播的危險性。一直到1月20日，最高領導人對疫情作出指示之後，同時鍾南山院士接受媒體採訪，才讓整個社會知道了這種病毒傳播的危害性。而這時候距離病毒最初發現已經大半個月過去了。
可以說在這大半個月的時間裡，我相信各級政府的公文不斷往來，對決策進行反覆的開會和商討。但是在從地方到中央、從專家到官員來回公文往來的決策過程中，冠狀病毒每天都以幾何級數在飛速的傳播。
尤其是，這一階段正好是大學放寒假的期間，也是春節大返鄉的期間，作為九省通衢的武漢，每天都有成千上萬的人在流動，而緩慢複雜的決策程序，錯失了疫情控制的最佳時間，導致冠狀病毒一下子從武漢飛向了全國，陷入到今天全國各地封閉的被動局面。從這個角度看，今天這場災難幾分“天災”、幾分“人禍”，可想而知。這其中的人禍不是某個人，而是人人都陷入其中的決策機制。在全國的一片問責聲中，我們會看到武漢市、湖北省、疾控中心專家之間相互推卸責任的現代版本的官場現形記，這場決策的失誤和責任糾結在哪裡？
這顯然不是我們網絡媒體能夠說清楚的。但我們能夠看到的是，在政治掛帥、報喜不報憂的決策慣性影響下，一些官員、專家放棄了實事求是的基本原則，面對問題，層層欺上瞞下，推卸責任，不做決策，不敢擔當，不負責任。我們都知道，在病毒開始蔓延的關鍵時刻，湖北省官員為了給湖北兩會創造良好的政治氛圍，各級官員和媒體始終在隱瞞真相。當一些醫生迫不得已通過網絡公開疫情的時候，地方政府的第一反應就是以傳播謠言為由傳喚八名醫生。
值得注意的是，就在這一切越來越嚴重的時候，甚至在1月18日，武漢還在舉行有4萬家庭參加的百家宴，甚至在1月20日最高領導人作出指示之後，湖北省的各級官員依然沒有行動起來。就在1月20日到22日，香港著名的病毒專家管軼就在武漢，他對媒體透露出來，最驚訝的就是武漢當地的衛生防疫防衛根本沒有升級，根本沒有拉響警報。
武漢市民還在安心準備過大年，對疫情完全沒有感知，所以管軼選擇逃離了武漢。一直到1月22日，中央高層官員飛抵武漢來部署指導工作，才有武漢23日封城的措施。毫無疑問，湖北武漢兩級主政官員的欺上瞞下官僚主義和麻木不仁是武漢疫情向全國迅速擴展的一個重要原因。相比之下，我們看到臨近的河南、四川、以及江蘇、浙江的政府的治理能力，獲得了全國人民的廣泛讚譽。而湖北兩級官員無能的順口溜也在網上流傳，這足以說明人民群眾的眼睛是雪亮的。
在1月20日之後，武漢的疫情進入了第二個階段，這個階段面臨的主要問題就是我們如何來應對病毒的擴散？我們必須認識到，今天的中國是一個高度參與全球流動性的超大規模社會，人流、物流、貨幣流、信息流、知識流，一方面帶來了創新，帶來了經濟、社會和文化的繁榮，另一方面也帶來了前所未有的全球性風險，包括疾病傳播、金融危機乃至於恐怖襲擊等等，而這些風險通過互聯網的高速流動和傳播，造成了心理恐慌、信任危機乃至於政治風險。在這個意義上，我們今天所處的社會，實際上是一個高度的風險社會，然而從官員到普通百姓的整體心態，依然是農業社會的心態，小富即安，享樂腐化，缺乏風險意識，缺乏防範意識。
儘管我們經歷了非典的經驗教訓，但是從1月20日高層決策之後，武漢應對一切的情況看，足以證明，我們並都沒有為防止類似的疫情制定一套成熟的系統的科學有效的應對預案。
一方面，在舉國體制下，中央和各地全力支援武漢，專家、醫護人員、資金和物流紛紛湧入到武漢。然而我們看到的卻是捐贈堆積如山，物流癱瘓、無人調度的局面。武漢毫無準備的倉促封城，導致整個城市瞬間癱瘓，甚至連醫護人員的上下班出行都成了問題。大量的捐贈物資，放在紅十字會的倉庫中。可是一線的醫護人員連口罩等這樣最基本的防護物資都缺乏。大年三十本該是舉國歡騰，全家團聚的日子，可是武漢一線的醫護人員連一頓熱飯都吃不上，沒有物資、沒有防護、高強度的危險工作，沒有人輪班頂替，更沒有人慰問和關心。一線醫護人員絕望痛苦和憤怒呵斥管理層的視頻，給國人留下了深刻的印象。
而這一切最根本的原因就在於武漢市乃至於湖北省，根本就沒有解決類似問題的預案，一切都依賴一線政府官員的個人調動能力。我們可以設想一下，無論是武漢市、湖北省、乃至於國家的衛健委，如果早就制定了為防範類似疫情的風險預案，那麼湖北、武漢市政府的兩級官員，不至於陷入到如此的亂象中去。對於類似疫情，集中隔離防治無疑是行之有效的最佳手段。從1月23日武漢封城開始，國家就按照小湯山模式，用10天的時間，以中國建設的速度建起了兩所醫院，可是等到交付使用的時候，卻發現這兩所醫院還不能滿足病人的需要。
於是我們才會看到2月3日，在軍隊的建議下，開始建造三所方艙醫院來隔離、治療輕微的病患者。也就是在2月3號這一天，我的同事北大法學院的兩名教授在互聯網上公開呼籲武漢政府緊急徵用大量的樓堂館所，便於進行個體的隔離，這隻能說明一個問題，武漢政府僅僅是簡單沿用2003年SARS的小湯山模式，而沒有測算過可能出現的感染人群的數量。而在修建醫院這10天的寶貴時間裡，至少從1月26日軍隊醫院開進武漢以後，為什麼不馬上就建設方艙醫院來緩解醫院壓力？為什麼不從1月23日封城之後就開始徵用樓堂館所，進行有效的個體隔離和救治呢？
在這場與時間競賽的疫情防控工作中，湖北、武漢兩級政府的應對漏洞百出。中央高層領導在各種講話和報告中，一直都強調要具有風險意識，防止出現灰犀牛、黑天鵝這樣的事件，要求中央各部門以及各級政府作出切實可行的預案。然而，我們在武漢看到的卻是這樣一幅情景。
▍國家治理中的兩個根本性問題
總而言之，這次武漢疫情暴露出我們國家治理中面臨的兩個根本性的問題。其一，我們已經處在一個後工業的互聯網時代，可是我們的決策體制和機制，依然是工業化時代的產物，層層集中、層層下達，這是一種垂直的體制，缺乏一種扁平化的快速決策體制。
第二，我們已經處在一個後工業時代的風險社會中，可是我們的官員和老百姓依然是一種小農社會的形態，缺乏危機意識和風險意識。當然，我們也要意識到中國的發展實在是太快。今天中國的精英階層絕大多數都成長在小農社會的背景之下，自覺、不自覺的都帶有一種小農的心態，因此我們才能理解為什麼中央從十八大以來，始終將推進國家治理體制和國家治理能力的現代化作為治國理政的主線。中央高層在最近的會議中，已經把武漢疫情的防控看作是一次大考，就是在考驗這些年來我們國家在推進國家治理體制和治理能力現代化方面取得的成效。
那麼湖北武漢兩級政府官員在這次大考中的成績如何？又如何為這次疫情的擴散承擔主要責任呢？我相信百姓心中都有桿秤，全國人民都是最好的考官。平心而論，這次武漢疫情防控一開始的決策失誤喪失了防控的最佳時機。可是一旦作出了決策，開始行動起來以後，儘管缺乏有效的預案，缺乏工作經驗，缺乏應對的能力，在工作中有各種各樣的不足，但是畢竟我們的舉國體制發揮了巨大的優勢，
尤其值得稱讚的是，我們公立醫院一線的醫生和護士，冒著生命的危險，無怨無悔、加班加點，像士兵一樣與病毒在做鬥爭，他們做出了巨大的犧牲，這也意味著我們的醫療改革必須加大對公立醫院的支持，而不能簡單按照市場化的邏輯，將公共衛生事業，簡單的交給民營醫院。
而與此同時，各省、市、縣、鄉、村層層的防控，有效遏制了疫情的擴散。尤其是互聯網、大數據，為我們支持、防控疾病的擴散做出了一個巨大的貢獻。那麼我們比較一下，最近美國僅僅是一個普通的流感，就死亡有上萬人，從中我們也能夠看出兩種不同的治理體制的效能所產生的不同。
但是我們也要意識到我們這種治理的方式也付出了巨大的代價。一方面，我們的一線醫護人員做出了巨大的犧牲。而更重要的是全國的經濟基本上處於停滯狀態。所以如果我們能夠從這次災難中吸取教訓，全面提升我們國家的決策和治理水平，尤其是我們意識到在一個全球化的時代，我們面臨著巨大的風險社會，無論是疾病的風險還是其他災難的風險，輿論、信任和決策所帶來的風險，乃至於恐怖襲擊的風險，我們都應該有這樣的心理準備，應該做出切實可行的預案。如果我們能夠從這次災難中吸取教訓，那麼對於提升我們國家治理水平會有巨大的幫助。
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