文章刊登在《檢察日報》第9918期第七版
法律是治國之重器，良法是善治之前提。正因如此，“良法”更需有力監督才能更好地做到“善治”。
2019年9月27日，山東省第十三屆人大常委會第十四次會議聽取省檢察院《關於全省檢察機關全面加強法律監督工作情況的報告》，並審議通過《關於加強新時代檢察機關法律監督工作的決議》（下稱《決議》）。作為黨的十八大以來全國首份關於全面加強新時代檢察機關法律監督工作的省級人大文件，這份《決議》有著怎樣的里程碑意義？又將如何推動法律監督工作邁上新臺階？
山東省第十三屆人大常委會第十四次會議現場
歷時一年半歷經9次正式修改
早在2009年，山東省第十一屆人大常委會曾經制定過加強檢察機關法律監督工作的決議，對規範法律監督工作起到了積極促進作用。十年之後，為何要再次出臺一份《決議》？
“進入新時代，檢察機關法律監督工作面臨的形勢已經發生深刻變化，十年前的文件已經不適應新時代法律監督工作的要求，需要重新規範調整。”山東省人大常委會黨組副書記、副主任王良告訴記者，“2018年9月，省人大常委會在研究監察與司法委員會監督工作要點時，主任會議作出了對2009年決議依據有關法律和政策作相應處理的意見。此後不久，陳勇檢察長就來和我們協商了。經與省檢察院的共同努力，使得決議得以在2019年立項、當年審議通過並頒佈實施。”
“2018年3月部署開展全面強化法律監督理論研究和試點探索工作，同年12月，檢察機關建議省人大常委會將制定《決議》列入2019年立法工作規劃。歷時一年半，圓滿完成了立法前期積累到文件制定的相關工作。”山東省檢察院專職檢委劉繼祥告訴記者，在2018年的山東省檢察長會議上，針對檢察機關在法律監督工作中的痛點、難點，陳勇檢察長作出了集中開展理論研究和實踐探索的部署，後又提出了“擔當監督、全面監督、精準監督、規範監督、共贏監督、合力監督”的檢察監督工作原則和“一體四點兩翼”的強化監督設計思路。同年10月，在濟南市檢察院等6個市級院和青島市李滄區檢察院等6個基層院部署開展試點。隨著工作卓有成效的推進，逐步形成了建議省人大常委會出臺《決議》的想法。
2019年4月，山東省人大常委會與省檢察院組成聯合起草組，並多次向最高檢和山東省委、省人大常委會作專題彙報，最高檢領導多次過問《決議》制定情況並作出明確指示。5月初，起草組先後到黑龍江、吉林、上海等地檢察機關調研交流、學習借鑑，形成《決議》初稿，並根據該省人大監察和司法委員會反饋意見修改。7月，最高檢黨組成員、副檢察長童建明，檢委會專職委員萬春專門聽取彙報並提出指導意見，最終根據指導意見形成第8稿。8月下旬，王良帶隊在北京組織召開了高層專家的論證會，陳勇作了全面介紹，全國人大監察和司法委員會副主任委員徐顯明和童建明、萬春到會指導，對《決議》草案提出了修改意見；多名全國知名法學專家在會上對《決議》內容給予專業指導並提出許多修改意見建議。
“《決議》歷經9次正式修改，但實際上我們和省檢察院意見交換形成的修改稿有30多版。”山東省人大監察和司法委員會辦公室主任陳新偉說。
為破解現實難題提供立法支撐
“如果說國家法治進步和檢察發展變革是《決議》產生的時代春風和陽光雨露的話，山東檢察機關就法律監督工作開展的理論研究和實踐探索則是一個豐厚土壤上長出的一棵新苗。”陳勇告訴記者，當前法律監督工作仍然在一定程度上存在重辦案輕監督、重刑輕民、檢察權運行機制不健全、監督方式和手段運用不充分、不到位等問題，法律監督的專業化水平需要進一步增強。
如何推動《決議》落地生根？
剛性不足是長期以來檢察監督工作面臨的一道難題，《決議》的出臺為破解這一難題提供了有力支撐。“比如，《決議》出臺後，審判機關對檢察機關提出裁判文書釋法說理不充分的監督意見，必須提供書面說明。”山東省檢察院法律政策研究室副主任嶽宗毅告訴記者，雖然只多了一紙回覆，但實際上體現了立法機關和審判機關對法律監督工作的理解與支持。
根據《決議》相關規定，淄博市檢察院建立了特定抗訴案件向人大備案機制，對能夠反映出在司法理念方面存在普遍性、共性問題的案件，在提出抗訴的同時，向人大常委會備案，並及時通報法院審理結果。該市人大常委會對於抗訴案件法院維持原判的，進行重點監督，取得了良好效果，近期淄博市檢察院提出抗訴27件，法院已採納20件。
“《決定》要求在開展法律監督工作中，注重研究發現教育、就業、安全生產、道路交通安全、文物和文化遺產保護、網絡信息安全、金融等領域存在的侵犯國家利益和社會公共利益問題，依法提出監督意見。這一條是對公益訴訟‘等’外領域的積極穩妥探索。”張志剛告訴記者，“教育、就業這兩個‘等’外探索領域是徐顯明同志直接提出的，這與廣大群眾的工作生活息息相關。”
沒有線索，監督就是一句空話。來自濰坊市檢察院、參與相關起草工作的曾丹說，《決議》中包括“強化對行政權力的制約和監督，探索建立相關工作機制”“共同健全政府信息平臺與司法網絡互聯互通、案件線索雙向移送、處理結果反饋等工作機制”等相關規定都與發現案件線索有關，“我們基層對此盼望已久”。
“辦案的底氣更足了。”《決議》出臺不久，東營市檢察院第三檢察部負責人巴光蓮就在辦案中感受到了新變化。過去在辦理公益訴訟案件時，基層辦案檢察官面臨發現線索難、取證難和檢察建議不夠“硬”等問題，現在，這些痛點在《決議》中都能找到“藥方”。包括對公益訴訟典型案件可“先鑑定、後付費”的工作機制，《決議》中也有明確規定。
“檢察監督更加高效。”東營市河口區檢察院黨組副書記王新宏說，基層院在開展監督工作過程中，切實感受到各單位和社會組織的協作配合明顯增強。據瞭解，當地成功辦理一起涉黑案件，公安、檢察、法院密切配合，《決議》精神得到了有效貫徹。
制定工作細則推動《決議》落地生根
如何將《決定》落細落實？2019年12月1日，歷經18個月的試點驗證、制度集成，山東省檢察院研究通過的《辦理法律監督案件工作規則》以及13個專項工作實施細則正式施行，形成了與《決議》相輔相成、全面配套的法律監督制度體系，為全面規範法律監督及各專項工作提供了具體指引。
在淄博市周村區人大常委會副主任韓桂芳看來，正確處理監督與被監督、監督與制約的關係同樣十分重要。增強各部門之間的銜接配合正是《決議》的亮點之一。通過詳細規定有關方面協助配合、支持保障法律監督工作的內容，明確了對拒不配合、拒不接受監督等情形的責任追究，增強《決議》的可操作性。例如，行政檢察年度報告制度、重大法律監督案件報告制度、開放行政執法信息庫等。
淄博市檢察院第四檢察部負責人王勇在辦理一起生效行政裁判監督案件時，向該市住房公積金管理中心發出調查函，要求提供辦理涉案人員信息變更手續的法律依據以及辦理信息變更單位提供的材料。第2天，王勇就收到了公積金管理中心工作人員送來的全部材料，並就相關情況作了詳細說明，對配合檢察機關查明有關事實起到了積極作用。“行政機關自覺接受監督的意識更強了，回覆效率更高了，這是《決議》帶給行政檢察工作的一個明顯變化。”王勇說。
“這是一份緊扣新時代依法治國主題，強化法律監督意識，充分發揮憲法賦予的檢察機關職能的地方立法文件，進一步突出了法律監督新理念，完善了法律監督格局，規定了破解法律監督障礙、增強法律監督剛性的具體措施。”清華大學法學院教授張建偉表示，圍繞全面強化新時代法律監督這一重大課題，檢察機關應繼續開展理論研究和實踐探索。
“對全省法律監督工作深入健康發展影響重大、意義深遠。”全國人大代表、山東鳶都英合律師事務所黨支部書記、主任高明芹接受記者採訪時表示，《決議》進一步細化實化了相關法律規定並固定了檢察改革成果，為規範法律監督工作、補強檢察工作弱項短板、增強法律監督實效提供了有力支撐。
“通過推動省級人大地方立法，以人大決議的形式對法律法規、司法解釋和相關規範性文件關於檢察監督的新規定、司法改革的新舉措進行細化實化，對於進一步規範法律監督工作、改善監督執法司法環境、服務經濟社會高質量發展具有重要意義，在全國範圍內具有推廣示範價值。”作為北京專家論證會的參與者之一的北京師範大學教授劉榮軍給予高度評價。
“下一步，省人大還將積極開展執法檢查、調研視察、備案審查等工作，推動相關機關和部門嚴格執行《決議》，將規範有效的法律監督全面推向縱深，為嚴格執法和公正司法提供有力保障，以實際行動落實好黨的十九屆四中全會精神。”王良表示。
來源｜檢察日報
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