去年11月，習近平總書記在上海考察時強調要“不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平”。這是對上海的要求，也是對其他超大城市的要求。在中國，超大城市是“年輕”的。它們在短時間內跨越百萬級門檻又快速進入千萬級序列，在很多方面都沒有先例可循。
透過此次新冠肺炎疫情，超大城市該如何增強面對各種風險的韌性？從空間治理角度，我們又該做出怎樣的努力和改變？ 本期《圓桌匯》特邀三位業內專家，共話超大城市空間治理。
趙燕菁
黃怡
劉佳燕
提高空間治理精細化智能化水平
回看中國的城市化道路，超大城市大多是在短時間內跨越百萬級門檻晉升上來的，雖然積累了不少治理經驗，但在很多方面也是“摸著石頭過河”。
2月14日，習近平總書記在中央深改委第十二次會議時指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。作為超大城市的一員，武漢在此次大考中所暴露出來的問題，也給超大城市空間治理帶來一些思考，尤其是對國土空間規劃的精細化、智能化方面帶來寶貴的啟示。
第一個啟示是超大城市應建立一套神經傳感系統的規劃。這次武漢疫情暴露出的一個典型問題，就是信息傳導與決策系統脫節。作為一個超大城市，先規劃一套信息採集發佈系統至關重要。同時，這一系統應該將信息的發佈者與使用者分開——由具有專業技術、專業資質的人員通過預先規劃的權威渠道發佈，避免使用者發佈可能帶來的信息遲滯和扭曲。
比如：目前上海已經建成多個城市運行綜合管理中心和街道網格化綜合管理中心，通過採集在住區密集分佈的智能傳感器終端信號，實現應用場景分析數據更新，監控居民小區車流量、人流量、停車狀況、人員出入狀況、消防狀態、環境監測狀態，並可進行預測分析、“算法治理”，及時將潛在的運行風險傳遞到城市的大腦。
第二個啟示是通過規劃大數據，建立起對超大城市信息在空間上的精準捕捉。當超大城市的局部出現危機時，倘若決策失誤往往會付出很大的代價。這時，危機在空間上的精確定位就變得極為重要。筆者受邀到麻省理工學院城市研究與規劃系訪問時注意到，他們“規劃”和我們“規劃”的一個重要不同，就是他們很重要的一個研究方向是利用現代科技提升城市治理水平。
比如，研究遍佈城市的路燈系統，設置各類傳感器，提高精確捕獲城市信息的能力。這裡面涉及利用汙水井對病毒進行監測，由於排水分區互相閉合，一旦發現病毒，就可以對該排水分區進行醫學封鎖。精確的疫區定位，可以極大地降低行政部門應對潛在風險的成本，縮短評估危險等級的時間。
第三個啟示是超大城市空間治理中應急規劃設置必不可少。應急預備空間要有完整的配套，能在最快時間內“冷啟動”。這就需要通過規劃為各種應急做好準備。就拿公共衛生突發事件來講，社區醫院、醫療點，三甲醫院周圍的酒店、學校甚至公交車輛都要按照應對突發事件的標準進行設計並儲備，平時可按照各自功能運轉，一旦出現突發事件，可以在第一時間改造為特殊門診、隔離病房、臨時急救車等。通過短時間內“向前”和“向後”加大防禦縱深，確保瞬時暴增的需求下防疫大堤不會潰決，為外部支援的響應贏得寶貴的時間。
低成本維持應急功能處於激活狀態也適用於超大城市防洪、抗震、人防等一系列需要快速響應的城市危機規劃。比如：應急空間平時可能是綠地、操場、停車場，但從選址到周邊配套都要準備好功能的緊急轉換。比如：應急醫院的選址要位於水源下游、遠離人口密集地區；電力電訊、給水排水、煤氣供熱等城市接口要預先留下接口；施工圖設計甚至施工方案都要完成各項手續，要保持隨時可以“冷啟動”狀態。當然，抗震、抗洪的預備空間針對的場景不一樣，有的需要應對電力斷絕、有的需要應對飲用水不足……但是，規劃的基本原則都是一致的，要在極端情況下可以支撐起生命系統的正常運轉。超大城市在依託周圍資源供給的規模和難度上遠超一般城市，因此需要在國土空間規劃中預先加以考慮。
第四個啟示是將網絡技術和物流運輸等新出現的城市能力納入超大城市空間應急規劃。像“雙十一”考驗阿里的能力一樣，突發公共衛生事件考驗著網絡技術創新。一旦災情發生，指定醫院、就醫人數、候診時間乃至確診病人移動軌跡，可能存在的擴散途徑與範圍都應及時公開。而實現這一點，離不開網絡技術的支撐。同時，快遞物流等系統也應納入緊急狀態系統，以便隨時能夠轉入“戰時狀態”。在此次疫情初期，商業物流較好地解決救濟物資處理的案例，也提醒這一點。
一流的城市，要有一流治理。善治往往不來自於圖版，不來自於辦公室，而是在一次次實戰中淬鍊而成。此次疫情給超大城市提升治理水平提供了一次實戰機會，也提醒我們，越是超大城市，其空間治理越要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。超大城市治理要“從戰爭中學習戰爭”，將一個個危機轉化為規劃升級的臺階。
（作者趙燕菁系廈門大學教授）
透過疫情大考探尋空間治理方向
目前，我國是世界上超大城市數量最多的國家，官方認定的有7座超大城市——北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢。截至2018年底，7座超大城市的常住人口數佔全國人口總數的9.42%，GDP之和佔全國GDP總量的18.23%。集聚效能顯著的超大城市在國家社會經濟體系中的重要地位不言自明，超大城市治理在推進國家治理現代化中的全局意義、引領意義也無須贅述。超大城市的空間治理是超大城市治理重要而有機的組成部分，也是有效的行動抓手。
然而，一場突如其來的疫情引發了人們對超大城市空間治理的複雜性、重要性、迫切性的關切。結合疫情，筆者在此略談幾點反思。
一看超大效應的正負性。理解超大城市空間治理面臨的特殊挑戰，是超大城市空間治理的基本前提。超大城市人口與空間的高度集聚，節省了土地資源，提高了基礎設施的使用效率，保證了空間治理的高效。但由於超大城市的超級規模和複雜系統，其空間治理的方式、行動可能形成多種效應：初始條件下的微小變化或會產生影響整個系統的連鎖反應；起點上的些微優勢經過關鍵過程的級數放大可產生更大級別的優勢積累，形成優勢富集效應；相較於其他規模的城市，上千萬人口的超大城市同時存在集聚產生的“超大”正效應和擁擠產生的“超大”負效應。
超大城市的空間治理是一個動態過程，事半功倍與事倍功半的效果、超大效應的正負性都存在，可能帶來巨大的經濟效益與積極的社會影響，也可能造成巨大的經濟損失和消極的社會影響。痛惜的是，此次疫情的蔓延，讓我們看到了災害的規模效應和超大城市的負效應。
二看空間治理的焦點與盲區。超大城市空間治理是一項複雜的系統工程，安全、健康、公正以及效率應是超大城市所有治理行動策略的出發點與落腳點。從趨其正效應的角度來講，各類公共安全的風險管控與應急管理應是超大城市空間治理的焦點，是重中之重。但在治理認知與實踐中，這些焦點卻往往成為決策者的結構性盲區。
此外，由於超大城市系統結構的複雜性，對超大尺度空間認知不足也會造成治理的盲區。就拿武漢華南海鮮市場來說，該市場並非武漢唯一出售野味的市場，卻是離城市重要交通樞紐最近的市場，所在社區賓館、辦公樓密集。鑑於這類市場的經營行徑以及2003年非典的前車之鑑，這種容易成為疫源地的場所不但早該進行環境整治，更應列入規劃改造範圍。但因種種原因卻未能早日改造，成了城市治理的盲點，並帶來了沉痛的教訓，值得深思總結。
倘若對這次突發公共衛生事件有過風險評估，對於疫情走向能充分結合超大城市的性質規模、空間聯繫以及時間節點整體判斷，或許會是另外一種情勢。這也提醒我們的城市管理者，今後不但要諳熟行政與政治過程，還要熟悉空間與社會過程；不但要熟練政治經濟分析，還要擅長空間經濟分析；不但要有地域政治經驗，還要具有多尺度的政治經濟視野。
三看空間治理的名與實。超大城市治理是針對千萬人口規模的城市，應用各種正式的制度和規則以及非正式的制度安排，充分發揮多元主體能動性，在公共事務領域積極協調生存矛盾和利益衝突、促進城市有序高效運行、共同提高城市生活環境品質和社會福祉的過程、方式和機制。從現實來看，我國超大城市空間治理尚存在名與實的問題，即以治理之名行管制、管理之實；確切地說，更多處於管、治兼具的狀態。
突發公共衛生事件的發生，往往是一個地區、城市乃至區域的公共治理能力薄弱的合成結果。不過，雖然此次武漢疫情折射了城市公共治理能力的欠缺，但也有向好的方面。超大城市本身所具有的自生自發的隱藏秩序、網絡關聯性和自組織性，在武漢疫情中展現出富有希望的空間治理能力。武漢封城之後，一切公共交通停止，服務設施基本停業。而大量市民志願者自發行動，私車接送一線醫護人員，小企業義務為一線醫護人員提供餐飲服務與住宿設施，這些都彌補了城市政府細部工作的不足。對於超大城市空間治理來說，這樣的治理有名有實，既可以是政府主導發起、其他主體響應，也可以是基層自發行動、政府跟進支持。
四看空間治理的整合與重構。這場尚未結束的疫情還表明，超大城市的空間治理不是孤立的，是“看得見”的空間治理與“看不見”的社會治理的交織互補，是對超大城市經濟、社會、生態空間過程本質的治理，而非對其中局部空間類型與問題的表象化治理。此外還可以觀察到，武漢在疫情過程中暴露出來的治理效能不足，轉化成治理壓力傳導至包括其他超大城市在內的城鄉地區，迫使其他城市進入應急治理狀態，直至通過國家應急治理來強力干預。
由此來看，今後我國的超大城市空間治理或將面臨整體思路上的整合與重構，向下內向關聯—解決超大城市內部的問題，向上外向關聯—協同超大城市外部的區域戰略問題，乃至在國家治理、全球治理的更大框架中整合與重構。
在推進國家治理能力與治理體系現代化的進程中，國土空間規劃體系無疑可以為超大城市更廣泛、更長期的空間治理提供系統而切實的依據，可以促進超大城市對多尺度的空間治理及其聯動性的認識與實踐。例如，在國家層面不同尺度上對自然資源與空間要素的規劃、管制與治理，對國家安全戰略、區域發展戰略、主體功能區戰略的整合以及在超大城市空間中的落實；在空間規劃體系裡還需強化、細化規劃類型，包括在國家和城市層面的綜合應急專項規劃等。
（作者黃怡系同濟大學建築與城市規劃學院教授）
社區空間治理要回歸人本與生活
隨著我國經濟發展步入新常態，全球化、新技術革命、城鎮化、老齡化等浪潮帶來了社會階層分化，社會流動加速和社會衝突複雜化等社會重大轉型，2億多流動人口面臨落戶選擇，新市民、新家園等議題以及關於平等和公正的訴求日益成為建設和諧社會的關注點。特別在以北上廣深為代表的超大城市，社會經濟轉型更為突出和複雜，城市發展模式已從高速擴張、粗放增長全面轉向存量更新、品質提升。迴歸人本與生活，讓人們生活得更美好，已成為今天城市發展的聚焦點。
黨的十九屆四中全會強調，要推動社會治理和服務重心向基層下移。在此次新冠疫情的衝擊下，基層社區更是凸顯出作為防控前沿陣地的重要地位。對此，我們必須正視當前社區空間治理面臨的挑戰：
一是社區空間治理和規劃模式亟待優化。比如：我們如何從一味追求資源和服務自上而下的“精細化”投遞過渡到面向社區需求的“精準化”響應？如何從追求效率和定量的“標準化”過渡到兼顧公正與個性的“多元化”？如何從精英決策、單方主導的“為人的規劃”過渡到重視多方參與、協商共建的“與人的規劃”？
二是社區空間治理體系和規劃能力亟待提升。比如：很多街道辦事處缺乏專門的規劃機構和人員配置，財政預算中沒有規劃設計費的開支，社區參與缺乏有效的實施方法和技能支撐。
三是社區空間品質亟待改善。上述原因導致宏觀“美好”的城市規劃和發展戰略落腳基層實踐時出現落差，微觀人居環境和社區發展長期相對滯後，影響到民眾的體驗和認同。
面對這些挑戰，我們亟須探索參與式社區規劃，推進整合社區空間治理。要深入挖掘全面深化社會治理戰略與全方位品質提升的存量更新需求，要用系統和發展的視角去關注社區人文、經濟、環境、服務、治理等多維度的互動和共生，認識到“社區是人們的生活共同體和精神命運家園”，通過各方主體共謀共建共享，實現社區的全面可持續發展。
筆者認為，實現上述良好而可持續的社區規劃，離不開以下七項原則：
一要重視社區主體，堅持以社區為主體是社區規劃動力的核心。社區規劃不簡單等同於在空間規劃設計中前置一個“微小”的尺度範疇，也不是說將行政管理、政府服務具體到包辦所有細節。在這種靜態的視角下，社區只是“被規劃”的基本生活單元，只是等待和接受規劃的客體對象，由此可能帶來“民生工程難得民心”，或是隻提問題、提意見的基層“巨嬰心理”，甚至可能導致民眾的不理解或牴觸情緒。因此，我們需要轉變視角，看到社區居民是具有能動性和建構性的主體。他們作為社區規劃的真實體驗者和最終受益者，是最瞭解社區、最密切頻繁使用社區環境的群體，同時也是需求反映者、發展謀劃者、服務提供者、規劃實施者和監督評價者。讓社區發展成為社區自己的事情，而不只是政府或某個外部組織的任務。
二要強調綜合發展，堅持做綜合性規劃。社區規劃應涵蓋社區發展的人文、經濟、環境、服務、治理等多個維度，並充分關注各個維度之間的相互影響和互動。比如：通過參與式的公共空間設計和改造過程，促進鄰里信任和建構社會網絡；而通過社區自組織的建設，又能完善公共空間後期維護和運營的自我造血機制。這背後是跨專業、跨部門、跨行業的系統性合作：需要促進專業團隊之間的對話與協作，更基礎的是社區規劃跨學科專業人才的培養；需要打破條塊分割，實現跨部門協作，上下級協動；需要推進行政、技術和社會三大領域之間知識體系、話語體系的相互尊重、學習與溝通。
三要注重共同參與。社區規劃應以參與為根本。參與的背後是上百年規劃價值的轉變，從“工具理性”到“價值理性”，再到“溝通理性”。通過參與，促進民意表達和供給側改革，讓服務和產品供給與社區需求之間實現更好的匹配；通過參與，推進民主協商，凝聚共識，既尊重多數人的意見，也要讓少數人的聲音被聽見，培養契約精神和公共精神；通過參與，加強社區自主管理、互助服務的行動能力，共同營造舒心美好的溫暖家園。
四要注重權責一致。秉承“誰主張、誰受益、誰負責”的原則，把權責一致作為社區規劃的行動邏輯。明確各參與主體的權利、責任和義務邊界，避免有權無責、有責無權或推責爭權的狀況。社區規劃不是說要簡單重返親密無間的熟人社會，而是在現代社會和城市文明背景下，倡導基於共同規則和公民意識的“良序社會”。
五是注重過程導向。社區規劃應重“過程”甚於“結果”。社區規劃的核心價值不是最終描繪的“美好藍圖”，而更多是附著於實現藍圖的行動過程。應關注規劃制定和實施過程中目標的形成機制、方案的可實施性，面對問題的協商博弈、共識培育和公眾教育等諸多環節及其產出成果。規劃作為一種行動過程，涉及社區主體性、自組織能力、社區集體行動、多元協作等；規劃還是一種社會過程，涉及關係網絡、社區共識、地方依賴、文化包容和歸屬感的建構。
六是注重因地制宜。每個社區的資源稟賦、歷史人文、區位環境、產業構成和居民需求等都有其獨特的基因，需要因地制宜探索適合社區的知識體系和實施技術。社區規劃的成功案例可以被借鑑，但不能簡單地複製或移植。
七是注重可持續性。一方面，要注重培養社區可持續發展能力。社區規劃不能只是一次性或碎片化的活動，或完全依賴於外部資源投入的被動式規劃任務，而需要關注對社區可持續自主發展能力的培育和提升，讓社區在外部資源和團隊撤出後也能實現有效有序的良性發展。應避免大包大攬的家長式做法或“行政性運動”的趨向，避免過度設計，為社區參與的自主性創造“留白”，為未來發展的不確定性“留白”。另一方面，要建立長效保障機制。就像蓄水養魚那樣，通過良好可持續的制度設計，從團隊培育、資金支持、工作機制等方面提供長效保障。比如，近幾年北京、上海、成都等地都在開展“責任規劃師”“社區規劃師”等制度性建設的前沿探索。這有助於轉變長期以來基層建設“重工程輕設計”“重項目輕人才”的侷限，為基層培育並留住有能力、有方法、有情懷的專業團隊力量。
（作者劉佳燕系清華大學建築學院城市規劃系副教授）
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