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原諒我為這篇文章起了一個譁眾取寵的標題，但從文章的內容來說，也確實是圍繞這個標題而展開的。對於政府和社會資本合作（PPP）這個話題來說，2019年是相對比較平淡的一年。與往年密集地發佈PPP方面的政策文件的勢態相比，除了年初發布的財金10號文，政府在2019年鮮有專門針對PPP方面的政策出臺。但政府年中發佈的《關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》以及近期發佈的《國務院關於加強固定資產投資項目資本金管理的通知》，又確確實實觸到了PPP項目的一個痛點——資本金問題。專項債的發行能在多大程度上緩解PPP項目的資本金問題還有待實踐的驗證，但降低固定資產項目資本金比例對新上馬的PPP項目卻是一個不折不扣的利好。本著討論的心態和目的，來重點說一說當前PPP項目的困境以及一些建議。
一、PPP已經成為地方政府解決基建問題的重要手段
2014年國務院43號文頒佈以後，大眾對PPP項目的關注點逐漸從“是什麼”轉變為“怎麼做”。PPP模式推進之初，其繁雜的流程、漫長的項目推進週期，讓很多從業者都望而卻步，轉而投身到政府性基金以及政府購買服務的懷抱，這樣可以更好的綁定政府信用，與之前基建投融資的模式相比可以說“換湯不換藥”，也有相當一部分PPP項目依然是與地方政府融資平臺掛鉤，成為了“政府平臺融資”業務的延續。
隨著規範地方政府負債行為的各項文件的不斷出臺以及金融機構審查標準日趨嚴苛，政府性基金和政府購買服務的模式已經很難在基建投融資領域有所作為，即便是作為財政部87號文出臺後為數不多的可採用政府購買服務模式推進的棚戶區改造項目，目前也面臨著無米下鍋的境地。當前能夠幫助地方政府解決基建問題的，除了傳統的政府直接投資外，就只剩下行走在灰色地帶、與政府土地財政相綁定的“F+EPC”和政府和社會資本合作（PPP）。
二、PPP當前的困境
PPP的模式自推行以來，並沒有像想象中那樣攻城略地、無往不利，跟人們最初的預期有著不小的差距；而在經歷了不斷的調整、整頓後，人們逐漸揭開了纏繞在“PPP”表面的神秘面紗，對PPP的看法、認識也更加的理智、客觀。PPP模式推進不如預期，有很多方面的原因，其中一個就是上文講到的其流程過於繁雜、推進週期過於漫長，本質就是PPP本身缺乏經濟性和效率性，各方在這方面的投入與最後的產出不成正比；另外一些原因則主要是參與主體的原因，簡單的可以劃分為政府、資金以及施工單位，這些參與主體在PPP模式下都面臨著一些困境。
（一）政府的困境
PPP收益來源中的政府支出部分應當列入當地財政的中期財政規劃，但每一年度全部PPP項目中需要從預算中安排的支出責任，不得超過當年度一般公共預算支出比例的10%，這個也算是國務院對地方政府的基建衝動上了一個緊箍咒。但無論是基於地方經濟發展還是政績的出發點，都無法改變地方政府有著巨大的基建需求這個事實，尤其是欠發達的中西部地區，亟需要通過PPP這種長期負債手段來實現基礎設施短期快速發展的目的。絕大部分PPP項目由於缺少運營內容，未來的主要收益來源還是來自於政府直接付費或者政府補貼，可想而知，這對地方政府未來的支付責任造成了多大的壓力。
在過去幾年的實踐中，不少政府已經臨近10%這條紅線，甚至要從政府性基金預算支出中安排一部分支出責任。個別省級政府以及不少金融機構，出於對地方政府債務的擔憂，甚至暫停了純政府付費項目的上報和審批。在今年發佈的財金10號文中，對長期以來PPP中政府付費模式的爭論和大家對於PPP政府支出責任的資金來源的疑惑，畫上了一個句號：財政支出責任佔比超過5%的地區，不得新上政府付費項目；新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出，建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任佔比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。
隨著各項監管政策文件的發佈，對PPP項目的各項規範日趨完善，特別是物有所值評價和財政承受能力評價兩項規範的設立，對地方政府採用PPP模式設置了很高的門檻。很多地方政府在過去採用的“先上車，後補票”的做法，即讓施工單位先行施工建設、地方政府後補合規流程，造成了大批基礎設施建設項目的爛尾；今年國務院頒佈的《政府投資條例》，則明確禁止了政府投資項目中不允許施工單位墊資，讓這條路也徹底堵死。
地方政府財政能力的孱弱、PPP模式下政府支出責任的上限，無疑都對PPP模式的推行設定了“天花板”。從整體來看，結合《預算法》等其他法律法規，這個“天花板”也很好的起到了限制政府負債無序增長的目的，但又確實對亟待社會資本解決基建問題的中西部欠發達地區造成了不小的障礙。
（二）金融機構的困境
金融機構面對PPP的態度在上篇文章中“PPP資本金投資是個偽命題”已經做了一些分析，2019年金融機構對PPP的看法與去年相比沒什麼不同，簡而言之就是大部分金融機構已經對PPP項目投資失去熱情。今年去拜訪各家金融機構時，已經很難從他們那裡聽到“PPP”的消息了，當然這個現象的產生也是多方面的，簡單總結如下：
1、PPP的項目的特性與金融機構投資邏輯的衝突
SPV模式下的PPP項目公司，是一個獨立運作的主體，其財務狀況與各個股東之間是獨立的，資金也完全是閉環運作，沒有再投資的可能性，其主要財產是運營期內的特許經營權或未來應收賬款收益權，幾乎沒有實物資產。雖然2016年頒佈的《產業用地政策實施工作指引》和2017年頒佈的《關於擴大國有土地有償使用範圍的意見》，讓項目公司合理持有項目用地成為可能，但項目公司持有的土地使用權的價值與其大量的資金需求相比完全不在一個體量上。而項目公司本身也存在增長有限、缺乏想象空間等問題，其資本金的融資邏輯與傳統的PE觀念有著很大的不同，曾經有一段時間我們還笑言：投資PPP項目資本金與做慈善沒什麼區別。
在缺乏其他足夠增信支持的情況下，國內金融機構偏好保本固定收益的項目的投資邏輯，除了正常發放項目貸款以外，在PPP領域內找不到其他任何落腳點。
2、產品模式難有突破
在資管新規發佈前，各類信託計劃、資產管理計劃等資管產品還可以通過滾動發行的方式，來匹配PPP項目週期，但在新規出臺後，關於金融機構如何投資PPP項目資本金，在很長一段時間內都沒有形成一個大家所認可的模式。
為了加強PPP項目市場投融資的活力，財政部、發改委、證監會等機關也在著力推行PPP項目資產證券化。關於這個領域，自己之前說過不少偏頗之言，有一些事實確實存在：SPV模式下的PPP項目，在資產證券化業務中，很難落實增信，以及融來的資金很難為股東所用，從可操作性以及意義上來說都大打折扣。目前確實有一些存續的PPP資產證券化項目已經發行，但大都是在並表模式下的PPP項目，股東可以將資產證券化融來的資金去再投資，再就是存續的PPP資產證券化業務規模與整個PPP市場鉅額資金需求相對比就是杯水車薪，很難說能解決多大問題。
3、金融機構的合規標準趨嚴
PPP模式自推進之初，經歷過多次整頓，金融機構對於PPP的認識也經歷了從懷疑到認知到再懷疑的階段。高頻率的監管文件的出臺，讓很多金融機構對PPP的認知出現了很多偏差，甚至到了棄之如履的地步，這個現象對於項目貸款銀行更為明顯，對於監管的尺度、項目合規性的不確定性，一度讓不少PPP項目都存在“資本金融資難、項目貸款更難”的情況。好在現在政府對於PPP方面的監管思路已經越來越明確，金融機構再次去認識清楚很多PPP項目也只是時間問題。
（三）施工單位的困境
猶記得在2017年底財政部的92號文以及國資委的192號文剛發佈時，自己不禁感嘆：民營施工單位的春天到了。在項目資本金中不能有債務性資金以及央國企要嚴控PPP項目投資風險的前提下，民營社會資本方以自有資金參與PPP項目投資成了一時之選，也誰也不曾料想，2018年的信用環境對民營企業是如此的糟糕。以自身增加槓桿為代價，去參與PPP項目的投資，民營施工企業可能會迎來更大的市場機遇，但卻以自身經營的持續性為代價、最後不得不委身國資。這樣的案例在資本市場上已經屢見不鮮，讓人嘆息。
民營企業境況如此不堪，國央企施工單位也是步履維艱。2017年的國資192號文、2018年的《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》，讓國央企施工單位很難利用自身信用為PPP項目資本金融資提供增信，而在用自有資金去投資時，也要充分衡量項目公司的負債對自身資產負債率的影響。
民營施工單位的資金實力、自身信用很那在當前的PPP市場上掀起多大波瀾，而“資產負債率”這道緊箍咒讓國央企施工單位在PPP領域很難像以往那樣長袖善舞。但當前的市場環境就是如此，飲鴆止渴，尚可換取一息生存的機會，而不是嗟來之食，連是否可以度過今晚都是未知之數。
三、當前市場環境下的建議
正如很多雞湯文所說，黑夜過後終究是黎明。PPP本身還是解決政府負債問題的一劑良方，當前所存在的這些問題，只是在大家拋棄舊觀念、適應新制度過程中所必須經歷的陣痛。但鑑於PPP對中國來說還是新生事物，在具體執行時也一定有不盡如人意的地方，我們在適應這項新制度的同時，也有義務去不斷完善它。
（一）完善PPP模式的頂層設計
1、重視PPP模式的金融屬性。PPP模式在國內推行的初衷是為了規範政府的負債行為，緩解舊有模式下不斷積累的地方政府債務風險，且項目建設的主要資金還是來自於金融機構，這些都賦予了PPP項目以濃厚的金融屬性。當前PPP模式存在的問題有很大一部分也是來源於金融市場。當前除了財政部、發改委以及證監會積極推動的PPP資產證券化之外，在金融市場上鮮見與PPP有關的服務或者產品。而一些可以預見的能夠活躍PPP模式的產品或者制度，如為PPP項目貸款出表提供便利、為PPP產權交易提供便利，還是需要人民銀行等政府部門提供足夠的支持。
2、重視PPP模式地域發展不平衡問題。前文已經講到，PPP模式的一個天花板是地方政府一般預算支出10%的紅線，由於東部沿海地區與中西部地區在財政支付能力方面先天的差距，而中西部等欠發達地區有著更為強烈的基礎設施建設需求。若共用同一個PPP模式框架，會讓國內發達地區與欠發達地區的不平衡問題會更加加劇。因此在合理的範圍內給予中西部欠發達地區一定的政策傾斜，如適當調整中西部地區的PPP方面支出的上限，能夠在一定程度上解決PPP模式發展的地域不平衡問題。
3、推動PPP項目立法。在未來相當長一段時間內，PPP模式都是地方政府實施基礎設施建設的最重要的方式之一。目前PPP領域的最高層級的規範是2015年人民銀行等六部委頒佈的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，該法規缺少約束性功能，對社會資本方難以形成保障作用。PPP方面的立法工作能夠有效保障PPP模式實施的連貫性，增強社會資本參與PPP項目的信心，同時也讓司法部門在裁決PPP項目的爭議時也有法可依。
（二）社會資本方轉變思維、適應PPP模式
對我來說，這部分內容是最缺乏想象力的，也缺乏相當的建設性，但為了文章內容的完整，還是要寫進來。一項新的制度，也意味著社會利益的再分配，我認為大家對PPP模式接受度不高的一個原因是當前PPP模式下還沒有形成一個完善的利益分配製度，要促進利益分配調整的過程，必須要轉換原有的思維，適應新的模式、新的環境。
1、社會資本方尤其是國央企施工建設單位，在資產負債規模相對可控且收益測算合理、資金充裕的情況下，以自有資金投資PPP項目；或借鑑股權投資領域的操作方式，引入股權投資機構，通過設置優先回購權、強制分紅等方式實現投資退出。施工建設企業是PPP項目中相對得利的一方，應適當讓渡部分施工利潤，以吸引股權投資機構入駐。
2、社會資本方提高自身資產運營能力，以真正實現通過運營賺取超額利潤。這個方向的調整需要社會資本方改變看待PPP項目的角度、在戰略層面改變自身的運營策略。當然在這個過程中，也需要政府的積極配合，改變績效計算策略，適當放開績效上下限的管控。對於當前的施工企業來說，這個轉變尤為重要，基建業務總有窮盡之時，自身的資產運營能力在一定程度上也決定了企業發展的上限。
3、拓展社會資本方之間的聯動，如央企之間設立“互投基金”，與保險公司實現“投保聯動”等，將PPP項目的投融資行為延伸至社會資本方之間利益的互換，為PPP模式的發展爭取更大的空間。
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