作者丨新學說Blair
前幾日，司法部發布了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱“ 《送審稿》 ” ）。
《送審稿》發佈後一度引起股市轟動，13日，港股市場教育板塊迎來了黑色星期一，備受內地資金喜愛的港股睿見教育、宇華教育等跌近40%。美股盤前交易時段，好未來一度跌逾10%，截至收盤，博實樂和海亮教育大跌近20%。整個教育板塊跌幅近25%，重災區K12教育及民辦高等教育多知個股跌幅超30%。
據悉，《民促法》還尚未完全落地，行業政策一直面臨著變化的風險，從而導致一些上市教育企業資產波動，譬如剛剛發佈了2018半年度報告，上半年淨虧損5167.91萬元的凱文教育。而這一次的《送審稿》的發佈，更是引起了不限於上市教育企業的颶風。
而針對這一次的《送審稿》，我們可以在關於《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》的起草說明中看到，《實施條例》內容上有較大的調整，對28個原條文進行了修改，新增22個條文，刪除8個條文，同時調整了章節結構，將第二章併入第三章，新增教師與受教育者、管理與監督兩章。
引發股市教育板塊如此震動的原因，主要在於《送審稿》：
第七條：公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批准，並不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。
第十二條：實施集團化辦學的，不得通過兼併收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利民辦學校。
第四十五條： 民辦學校與利益關聯方發生交易的，應當遵循公開、公平、公允的原則，不得損害國家利益、學校利益和師生權益。
以上新增內容引發了市場對於民辦教育機構橫向併購行為監管趨嚴的擔憂。
《送審稿》發佈一週後，社會熱度稍有減退。冷靜思考下，《送審稿》的發佈對於民辦學校、上市教育集團乃至民辦教育來說真的有如洪水猛獸嗎？
8月10日司法部發布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》徵求意見截止至2018年9月10日，目前草案仍未正式實施，因此正式法律解讀仍需要等待一定的時間。
新學說就《送審稿》幾點問題，採訪了紫光學大K12學校事業部總經理、新學說聯合創始人楊飛、北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師、經濟師程知音以及國金證券教育行業首席分析師吳勁草，對《送審稿》相關問題進行了專業的解答和分析。
謀求促進民辦資本對教育的投入
楊飛（紫光學大K12學校事業部總經理、新學說聯合創始人）：
Q：為什麼送審稿一經發布之後，投資人和市場會如此恐慌？
A：這次《送審稿》的變化主要針對三個關鍵詞：集團化辦學、兼收併購還有協議控制，這三個關鍵詞都是上市教育企業和準備上市教育企業的特徵。
因為第十二條中的“不得”兩個字，也就意味著實施集團化辦學的如果出現兼收併購和協議控制非營利民辦學校的情況，屬於違法行為。同時，有一些其他的上市教育企業也被錯殺，比如高校，由此看出整個行業趨勢從嚴。對於教育資本證券化來說，大門基本上被關閉，管理更加嚴格。
因為學校本身的收入無法計入到投資的上市公司收入裡了，所以有些上市教育集團股價減了一半，整個公司收入就減少了很多，因此市值就會減少。
Q：以這一次《送審稿》的一些細則來看，那些謀求上市的學校會不會遭到打擊？
A：這次《送審稿》產生大的影響是因為，我猜想，過去的資本太活躍，尤其是大批學校背景機構上市或謀求上市，是不是政府已經意識到它是否真的有利於這個行業發展，從而在這方面進行進一步規範。
但是未來教育集團要通過這種方式謀求上市，和義務性階段教育學校大批量上市不會發生。學校不能上市，而服務於學校的這些教育機構可以上市，這樣保持了義務階段教育非營利學校的社會公益性。因為學校作為一個公益性機構不能進入到資本市場，這是行業的底線。
其次是保持學校的獨立性。比如說舉辦學校的實際控制人和其他給學校提供各類服務者的關係，實際上就是讓非營利學校能夠在社會上獨立存在，我認為《送審稿》這一點實際上是對學校的一種保護。但是對於資本來說，回報就會降低很多，而且未來會存在一個很大的問題，就是誰去給義務階段教育的學校投資？
Q：民辦學校都是由誰來投資的？
A：很早以前，在民促法出臺之前的一批學校，都是由企業給學校提供捐助，而學校是非常獨立的。投資方名義上是學校的舉辦者和公司，但實際上投資方在學校只控制校長和教師管理團隊等，學校通過他們的投資和服務由此逐漸獨立發展起來。政府會給這些捐款的企業在其他方面一些優惠政策。
還有一個類型是房地產商來投資學校，而地產商投資學校的目的在初期往往是為了自己的地產銷售，譬如碧桂園。房地產辦學還有一個方式是，學校建好之後會交由公辦學校或與公辦學校合作，來提升學校的水平。地產商投入學校是有動力的，這種動力在以後會有多強目前還不得而知，因為中國的房地產市場還在不斷髮生變化。
民辦教育發展過程中，還有很多其他領域的投資者來進入到民辦教育行業，他們既非捐助企業，也非地產商，而是實實在在想辦學的集團，去進行教育投資。《送審稿》的法文也一定程度上給這些企業一個提醒，這些企業也可能會因此望而卻步。
Q：如果沒有投資者興建學校了，那麼民辦學校該如何成立和發展？
A：出現了沒有投資者興建學校的情況，那麼就回到了一開始的三種狀態：
1. 企業捐助
交給託管方管理，他們之間會存在辦學經營上的一個服務，而這是有空間去做證券化的。
2. 地產商修建學校
由一開始為了住宅區而配套學校到現在發展出很多專門辦學的團隊機構，很多是由地產商和辦學機構合作而產生的。
3.其他領域投資者投資辦學
但是像前幾年較多的使用商業地產、工業地產進行辦學的狀況會減少。因此，民辦教育行業未來的趨勢也會呈現出不會像前幾年各種人都在投資的狀態，學校的數量也會減少，整個上市教育企業的數量也會減少，因為上市難度增加了。而且根據最近教育部對幼兒園和國際高中的摸查等信號也可窺知教育部正在為配合民促法最終的定稿提供一些依據。
Q：這次《送審稿》如果真的實行起來難度大嗎？
A：從教育部的民促法修改的初衷上來看，整個中國的教育行業面向民間投資者的開放程度是確定的，但是還要從民促法最終確定稿裡看對民間資本的開放的程度有多少，這個讓我們來拭目以待。我的猜測是：如果對於資產協議控制、兼併併購等一刀切的話，那麼實行起來難度比較大。而且對於真正有實力的投資機構來講，不利於他們對整個中國教育發展的促進。
因此我認為，這次的送審稿不是最終稿，後期一定還會有一些變動，這些變動主要集中在，多大程度上允許民間資本投義務教育階段的學校。有可能會出現，對關鍵詞的模糊處理，投資者實際操作可能會存在風險，這樣投資者可能會通過權衡風險來決定要不要做，然後各地根據發展來發布具體管理細則。還有一種可能性在於，集中式管理，針對於上市，可能在合法性方面，由某一個部門制定一些細則進行參考，需要多個部門配合制定。也就是說，先出一個指導意見，再責令由各個地方出細則，而這個過程會比較長。第二種方式就是明確義務教育階段的上市和資本化的合法性，可能也是一種控制其節奏的方案。
Q：此次港股、美股教育板塊波動影響較大，那麼民辦教育是否真的如股市波動那般如颶風過境，未來呈現緊縮趨勢？
A：這個情況的出現也是回應了過去從楓葉到博實樂等一大批教育集團在香港上市，一大批教育機構接連上市等等，包括紅黃藍幼兒園等上市集團事件以及大量幼兒園的併購的現象。
在《民促法》正式修訂和公佈之前發生了很多社會上影響力較大的事件，但是從《民促法》剛漏出消息來說要修訂企業和集團化辦學，到現在公佈修訂的細則，我們可以發現這個過程資本進入非常顯著。不管是學校數量、投入金額還是行業發展都非常迅速，那麼在這個前提下，我認為這次送審稿最嚴肅的問題就是中國教育行業能夠多大程度的開放給民辦資本。
因為《民促法》修改的一個重要意義是他正式宣告了教育行業向民間資本開放，之前還是有很多隱晦的說不清的細節，但是這一次將細節更加明確，即教育向民間資本開放的過程。
同時也提到了營利性和非營利性以及非營利性裡的關聯交易。《民促法》的修訂實際上是在一步步規範如何在教育行業裡進行投資和回報。
Q：根據落到現實來看，用地優惠的可操作性強不強？
A：政府對於新建學校是有規劃的，如果一個民辦學校想要辦一個非營利性學校，那麼用地優惠有2種：
1.劃撥，國家把地劃給學校使用；
2.轉讓，國家以相對便宜的價格把地轉讓給學校使用。
因此落實起來比較容易。
Q：以目前的狀況來看，有沒有大量的教育用地可供民辦學校建設使用？
A：中國每個城市都有用地規劃以及學校的規劃要求，對於商業住宅甚至包括回遷房，都有對於一定比例上配備學校的規劃和要求，因此新增校在房地產的開發區域內都有規劃用地。
這種情況一定程度上增加了學校的數量，但同時也有些過熱。所以最後的審批當中部分地區對學校用地的屬性有一些規定，非教育屬性的不批准教育用地許可，同時也慢慢把建校的選址要求規範起來。
從現在房地產開發的情況來看，處於待建和建設中的地產開發還有很多，這些用地都會有學校的配置，所以大批學校用地還都由房地產商所掌握。
Q：《送審稿》的這些細則是否意味著未來對所謂“營利性學校”進行嚴管和緊縮？營利性學校都會受到哪些影響？
A：營利性學校就是一個公司、教育機構，非營利學校是一個社會機構，遵循的商業條款是不一樣的。營利性學校和非營利性學校目前正處於過渡期，因為國家的各個部門尚沒有相應的法規來相互配合，一個法律的變動也會涉及到其他法律的變動，所以真正營利性學校和非營利性學校的過渡以及具體落實會有一個很漫長的過程。而涉及到具體營利性學校和非營利學校該怎麼辦，可能也要等法律真正推出後，進行進一步的觀察和學習從而制定一些具體執法的規定。
Q：此次送審稿突出強化了教師權益保障，力求在多個方面保證民辦學校教師和公辦學校教師享有同等待遇，同時，今年多個省市試點實行民辦教師與公辦教師同等待遇，未來會不會出現大量教師選擇民辦學校的情況？
A：目前所看到的狀況是，公辦老師相較於民辦教師來說有絕對的優勢。所以我覺得，從過去這兩年的文件執行來看，是更進一步規範了在民辦學校工作的老師要儘快回到公辦學校，對民辦學校來說反倒是不利的。這一次所說的縮小公辦教師和民辦教師的差距，可能會導致以後民辦學校的教師的需求越來越多。
還有一點，以後公辦學校教師的編制的待遇可能會逐步向社會化發展，這樣也會拉小公辦教師和民辦教師的差距。
總之，民促法在具體實行的時候還會有很多矛盾點和一些細則的博弈。不管怎麼說，大家不應該悲觀，一個法令的推出，經過了這麼多輪的修改和徵求意見，也說明了出臺政策，也是在謀求既能夠促進民辦資本對教育的投入，同時又不會引起教育行業過大的消耗和負面影響。
未來業務擴展受影響，將搭建更多的法律架構
程知音（北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師）：
Q：國家對非營利性民辦學校的界定是什麼？為何每一次重點強化對非營利性學校和營利性學校的監管，但是兩個概念一直都沒能明確？
A：根據新民促法的相關規定，非營利性民辦學校指代的是民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結餘全部用於辦學；當其終止依法進行財務清算，清償學校債務後的剩餘財產繼續用於其他非營利性學校辦學。
民促法沒有明確的給營利性民辦學校和非營利性民辦學校下定義，但是通過民辦學校在設立程序、能否取得辦學結餘、收費標準、稅收優惠、土地政策、學校終止等給予不同的差別對待予以分類管理。
Q：民促法規定義務教育階段民辦學校不能為營利性學校，但目前營利性和非營利性的分類細則還沒有落地，那麼對於現在尚未聲明自己是否營利性學校的K9民辦學校來說該怎麼辦？
A：新民促法第十九條已經明確民辦學校的舉辦者不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。所以，對於義務教育階段的民辦學校來說，不需要等待各地的實施細則。
Q：公辦學校將不得以品牌輸出方式獲得收益，是否等同於禁止民辦學校使用公辦學校品牌辦學？這對目前使用公辦學校品牌的民辦學校有什麼影響？
A：“公辦學校將不得以品牌輸出方式獲得收益”此條如果通過，僅能說明公辦學校將不得以品牌輸出方式獲得收益，但不一定等於禁止非營利性民辦學校使用公辦學校的品牌，如果公辦學校不以收益為目的提供品牌輸出，則不違反該條規定。當前由於只是送審稿，尚不能因此對目前使用公辦學校品牌的民辦學校產生法律上的影響。
Q：如果營利性民辦學校想要過渡到非營利性民辦學校該如何做？過程中都會遇到哪些問題？
A：當前的背景是現有的民辦學校如何完成營非選擇的過渡。至於分類管理之後完成了營利性民辦學校的選擇，再想重新申請登記為非營利性民辦學校，則更需要各省市出臺詳細的操作細則。
Q：集團化辦學該如何界定？送審稿第十二條會對已經上市的教育集團產生哪些影響？
A：目前關於集團化辦學尚沒有官方的定義。從送審稿的起草說明中，其指出的集團化辦學針對的是實踐中存在的同一舉辦者同時舉辦多所民辦學校等集團化辦學的現象。
由於尚處於送審稿階段，不是生效的法律條文，尚不構成對已經上市的教育集團造成直接的影響。假設該條通過，則也要結合上市的教育集團本身的投資架構進行分析。但是按照法不溯及既往的原則，我個人的解讀是對於教育集團的未來業務擴展會帶來影響，可能會發生為了規避該條的限制，搭建更多的法律架構。
《送審稿》本意在於規範，而非禁止和限制
吳勁草（國金證券教育行業首席分析師）：
Q：送審稿發佈之後出現了教育股票暴跌的情況，而對於這些上市教育企業來說，是否真的是一種重創？我們看到的睿見教育、宇華教育等跌近40%，博實樂和海亮教育大跌近20%以及整個教育板塊跌幅近25%這些“令人恐慌”的數字，是否真的能夠說明對教育企業造成了巨大的影響？
A：影響肯定會有，但是出現像這次的波動較大的情況，大部分原因是因為大家在一個新政策出臺但是瞭解程度還不夠的情況下，會選擇先回避，是暫時性的。
Q：8月14日，教育板塊個股集體反彈，睿見教育漲16.01%，宇華教育漲9.12%，這一現象是否代表教育板塊被錯殺以及市場對政策變化的過激反應？
A：因為大家在這些股票之前的獲利盤比較多，因此《送審稿》一發布，大家選擇先回避這種策略。而之後繼而反彈，也是一種市場情緒的波動。
國金證券對《送審稿》進行了一系列詳細專業的分析和解讀。尤其值得我們注意的是第十二條——集團化辦學和併購管理的規定：這一條是潛在影響可能最大的一條，“實施集團化辦學的，不得通過收購兼併，加盟連鎖，協議控制方式控制非營利性學校”，如果簡單粗暴的理解，那就是“非營利性學校不能併購了，那中小學受影響比高校大，因為中小學1-9年級必須是非營利性的”。
裡面有三層含義尚不清晰：
第一層是——什麼是集團化辦學？此前的相關釋義是——20世紀90年代提出，集團化辦學指“以行政指令為主，兼顧學校共同意願，將一所名校和若干所學校組成學校共同體（名校集團），以名校為龍頭，在教育理念、學校管理、教育科研、信息技術、教育評價、校產管理等方面統一管理，實現管理、師資、設備等優質教育資源的共享。各名校集團以名校校長為領銜校長，由專家顧問、各校區校長組成的決策機構負責學校共同體的整體規劃，並形成相應的執行系統、監督反饋系統。名校和各校之間既有統一的協調和管理，以保證同樣的教育品質，各校之間又相對獨立，追求各自的辦學特色，實現互惠互助，共同成長。”
我們簡單的理解，集團化辦學是20世紀90年代提出的，“一個名校帶很多其他學校”的這種模式，這與上市公司層面的“同一控制旗下的學校集團”是不是一回事，可能還需要進行討論。
第二層是——收購兼併，加盟連鎖，協議控制，到底該如何界定？收購兼併的主體是什麼？是學校辦學主體，還是學校外部管理諮詢公司主體，還是變更學校舉辦人？這個一直以來，沒有一個明確的定義？但是本次重點提到了“協議控制的方式”，也就意味著，如果監管進一步趨嚴，至少對於“民辦初中小學”來說，依靠外延併購的思路發展是遇到些問題的，而更需要依靠內生的增長。
第三層是——營利性&非營利性的分類管理，到底什麼時候能落地？那麼現在的民辦學校是營利性，還是非營利性？很多人可能會認為“是非營利性，有一部分需要轉成營利性”，理論上來說，高校，高中，幼兒園可以聲明為營利性，初中和小學，只能聲明為營利性，但是實際上，現在大部分學校，“既沒有聲明是營利性”，“也沒有聲明是非營利性”，大體採取的是一種“維持現狀”的態度。因為現在對於具體學校，既沒有動力去做這個聲明，也沒有具體的登記方法可以依照。
但是如果本次《送審稿》確實按此來操作，那麼可以預見的影響是——高校和幼兒園，大概率會去想辦法去申報為營利性，那麼未來有效稅率可能會提升一些，而對於K12學校，則會更多考慮維持VIE的方式，更多的以內生為方向去進行發展。
而後根據民生教育公告擬收購雲南滇池學院等併購持續情況，國金證券認為，《送審稿》本意在於規範，而非禁止和限制民辦學校的發展。《送審稿》在第十二條承認已經客觀存在的集團化辦學行為。為防止風險，同時提出五點要求……五是不得通過兼併收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校。集團化辦學的社會組織不得濫用支配地位，排除、限制競爭。”這條的核心在於規範，而不在於限制或禁止，這條並非對於兼併收購、協議控制的方式本身進行禁止，主要是對於通過潛在方式實現排除、限制競爭的行為進行規範。
總之，《送審稿》尚不是最終版本，最終落地還會經歷一場漫長的等待。但是民辦教育行業逐漸規範是《民促法》修訂的最終目的，讓我們拭目以待。
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