摘要：配套機制和體系如何建設
文|劉斌（中國人民大學管理學博士，訪美學者，知本諮詢首席國企改革專家）
2019年11月27日，國務院國資委印發了《關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。
自十八屆三中全會以來，調整優化國有企業監管模式，已經從概念設計階段，進入到全面實施落地的核心時期。就像意見文中所說，“加快實現從管企業向管資本轉變”，“適應國有資產資本化、國有企業股權多元化的發展階段和市場化、法治化、國際化發展趨勢”，“從監管理念、監管方式、監管重點、監管導向等方面做出全方位、根本性轉變。”
全方位、根本性，這兩個詞用的很好！
我個人理解，全方位，就是要改變國資監管原先監管機構直接監管國企集團的兩層結構，演化成為一種多層次的，市場化的，符合現代企業法治的管理模式。
根本性，是指這種監管模式改革，肯定不是小修小補，而是在觀念上、結構上、行為上，使得國資監管煥發嶄新面貌，同時全國的國有企業佈局和結構，也將隨著資本監管時代到來，發生重大的歷史性變化。
那麼，具體來說，我們應該如何來理解“管資本”模式下的國資管理體系變革？這樣的變革在未來應該如何落地和推動？對於廣大的中央和地方國企來說，這種新的監管模式，將會對自身的發展帶來怎樣可能的影響呢？
今天，代表個人略作展望和建議。
一、三類公司：管資本模式下的核心主體
從管企業到管資本，是要解決從前“政資不分、政企不分”的錯位、越位、缺位同時並存的監管問題。根據《實施意見》的要求，管資本的模式改革主要有三個方面的重大改變：
一是國資委釐清自己作為政府部門的職責邊界；
二是國有資本的管理通過現代企業的法人治理結構開展；
三是國有企業作為市場主體要得到充分授權放權從而更有活力的運營。
這樣的頂層設計清晰，完整，將國有資本的總體監管路徑明確擺在每個人面前。
這個頂層設計如何落地？
如果沒有一個關鍵的角色樞紐，肯定不行。
那就是誰來代表已經明確自己行政職能邊界的國資委，行使在企業法人治理結構中的出資人職權。
這個問題，在過去幾年的國企改革文件中，已經有了總體答案，那就是通過“國有資本投資公司”和“國有資本運營公司”這兩種國資全資組織的形式，推動國企監管進入資本時代。
國有資本投資公司，作為國有資本的戰略投資和持股角色，推動產業整合、戰略持股、戰略性培育等國有資本的佈局和發展。
國有資本運營公司，作為國有資本的財務投資者角色，推動國有資本的進退、流動、價值管理等資本運營功能實現。
這樣的國有資本管理平臺，稱為“兩類公司”。
兩類公司的建立或者改組，是我國國有資本管理模式的創新。據知本諮詢統計，到目前為止中央企業一共有19家國有資本投資公司，2家國有資本運營公司。地方層面，全國副省級以上地區的兩類公司數量達到100多家，近兩個月來，各個省份都在加快推進地方國有資本投資和運營公司的設立或者改組進程。
但是我們也注意到一個尚未解決的問題。中央企業一共有96家集團公司，扣除21家已經通過改組列入兩類公司的企業，還有70餘家中央企業集團仍然直屬國資委管理，這些企業要麼來自於關係國計民生的戰略性行業，要麼是隻有一個特別突出的核心主業，具有這些特點的中央企業，確實無法簡單的用適應於充分競爭領域的“國有資本投資公司或者運營公司”來實現改組。
那麼，對於這些中央企業對應的國有資本，或者地方同類國企的資本管理，應該如何落實通過現代法人治理結構進行管理的設想呢？
對此，我們建議，要在“兩類公司”之外，建立第三類國有資本出資者平臺，姑且暫時稱為“國計民生平臺公司”。
國計民生平臺公司，承擔國有資本在國家四梁八柱和基礎性行業的投資和持股角色，負責監管相關行業的國有資本。與兩類公司不同，這第三類出資主體，考核國有資本的目標更加具有戰略性、公益性和社會性。
目前中央企業中的相關企業可以改組或者併入幾家國計民生平臺公司，實現監管模式的變革。同時，其他單一主業的中央企業或者地方國企，可以組建或者聯合成為新的國有資本投資公司。
我們認為，需要將目前的國有企業逐步、全部梳理到三類核心出資主體的市場化監管體系當中，以徹底實現“管資本”的三大轉變目標。
二、三個市場：管資本模式下的配套建設
《實施意見》當中，對於優化管資本的方式手段，提出“實行清單管理，通過法人治理結構履職，分類授權放權，加強事中事後監管”等多條具體意見。
我們認為，這些方式手段的落實，需要及時進行配套機制和體系的建設。目前來看，最為關鍵的，是在全國範圍內建設和提升“三個市場”：
國有股權交易市場
專職董監事市場
國有職業經理市場
分別做個說明吧。
1、儘快形成全國性國有股權交易市場
國有股權交易市場，已經在國有資產交易監督法律法規要求下，取得了明顯的發展。目前全國各個省區都有自身的國有股權交易市場，中央企業的國有股權交易可以在北京、上海、天津、重慶等四大產權交易市場進行。
但是如果從管資本的角度，從全國國資一盤棋的寬度來審視，目前國有股權交易市場亟需升級和優化。
從規模來說，各省國有股權交易機構每年掛牌和成交項目參差不齊，總體規模不大，即使是佔有最大中央企業產權交易比例的北京產權交易所，目前的規模也和各個級別的全國性資本市場目標有較大提升空間。
從結構來看，國有股權交易機構仍是地方區域為主，雖有不同地區相互掛牌，但是整體上仍不利於國有資本一盤棋目標下的國有企業股權和資本跨省、跨界流動和市場化配置。
所以，在管資本的模式下，作為國有企業股權多元化的市場化交易載體，也作為我們多層次資本市場的重要一級，全國一盤棋的國有股權交易市場確實有設立和發展的必要性和緊迫性。
2、儘早建立專職董監事市場
通過法人治理結構履職，是管資本模式下的核心監管行為。
從前在行政性監管模式下，是通過政府部委的司局、處室制定政策和規章來進行。未來要轉變為通過企業法人治理形式實現監管和履職，那麼最重要的角色不再是國資系統的幹部，而是數百、數千派駐到不同企業的董事、監事，他們代表出資人行使監管權力。
中國現代企業制度推行近三十年，我們對於董監事的概念並不陌生，但在實際企業經營中，從前都是上級單位的人員兼任董監事，有形式，沒實質，難以發揮作用。
未來要使董監事成為代表國資監管的核心角色，就需要從上到下，形成“有能力、有時間、有職權、有歸屬、有報酬”的專職董監事隊伍，不斷的培養和壯大，並且採用特定的考核和激勵，在未來的時間內，讓專職董監事獨立出來、成長起來、流動起來，成為代表國有資本監管的主力軍。
3、大力培育國企職業經理人市場
激活國有企業主體，關鍵是激活廣大國企經營者。為充分適應國企的市場化、法治化、國際化發展特點，近年的國企改革當中，將職業經理人制度和契約化管理機制作為重要內容，抓住了關鍵性問題。
不過，在一些國有企業推動職業經理人制度過程中，也發現了一些實際問題：
比如，雖然職業經理人在民營和外資企業中久已普及，但是國有企業體制機制的特殊性，這部分體制外職業經理人大量進入國企並不現實，很多國有企業市場化選聘的職業經理，還是來自於本企業、兄弟企業、本系統內或者其他國企。
再比如，標準的職業經理人的職業經歷是豐富的，有很多不同公司的從業經驗，但國企所謂職業經理人多數都在一個企業或者一個集團終身從業，競聘職業經理崗位，至多也就是換了件衣服，和市場化職業經理有很大區別。
這些問題告訴我們，我們是不能把國企職業經理隊伍和一般的職業經理放在一起思考的。如果要讓市場化、職業化成為管國資模式下的企業經營人才基本原則，那就很有必要在全國範圍內推動國有企業職業經理人市場的培育和發展。
國有企業職業經理人市場，應該是一箇中央和地方聯動的市場，應該是一個全國各行業國有職業經理人選的數據平臺，應該是一個國有職業經理選聘、培養、考核評價、流動、分層的的管理體系。
有了這個全國性市場後，可以更好的推動國資監管，也能夠與黨管幹部系統緊密結合，真正解決幹部管理和職業化管理“水乳相容”的重大課題。
總結一下。
“管資本”是近二十年來的重要國資監管變革目標，《關於以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》的出臺，一定會大大提速這一模式變革的進程。從我們的實踐來看，落實“管資本”，需要在組織層面推動“三類公司”的建設，也需要在功能層面加速“三個市場”的培育。
三類公司解決“誰來幹”；
三個市場解決“在哪幹”。
一家之言，僅供各位餐後評論、指正。
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